I OSK 771/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 709/18 w sprawie ze skargi [...] na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji kierowców punktów karnych i odmowy ich wykreślenia 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 709/18 , w ten sposób, że w miejsce oznaczenia numeru czynności "[...]" wpisuje " [...] ", 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 października 2018 r. III SA/Kr 709/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] (Skarżący) na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie wpisu do ewidencji kierowców punktów karnych i odmowy i ich wykreślenia. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 18 stycznia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (Komendant) zwrócił się do Referatu Postępowań Administracyjnych Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców Urzędu Miasta [...] z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w stosunku do [...]. Wniosek uzasadnił tym, że [...] w okresie od 22 lutego 2016 r. do 6 lutego 2017 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego przekraczając dozwoloną prędkość i niestosując się do znaku P-4 "linia podwójna ciągła", za co otrzymał łącznie 25 punktów karnych. Skarżący pismami z 12 lutego 2018 r., 23 marca 2018 r. i 13 kwietnia 2018 r. zwracał się do Komendanta z wnioskami o zaniechanie sprawdzenia jego kwalifikacji i skierowania na badania psychologiczne. Argumentował, że w sprawie dotyczącej wykroczenia polegającego na niezastosowaniu się do znaku P-4 "linia podwójna ciągła" toczyło się postępowanie karne, on zaś zamierza się odwołać od wyroku. Podnosił, że wielokrotnie sprawdzał stan swoich punktów karnych i nigdy nie widział nawet tych 20 bezspornych punktów za prędkość, bo gdyby je widział w rejestrze to poszedłby na szkolenie. W ostatnim piśmie wskazał, że 2 kwietnia 2018 r. odbył szkolenie, które z uwagi na treść art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zmniejszyło liczbę jego punktów karnych. W związku z tym wniósł o zamknięcie sprawy i anulowanie wniosku o skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Do pisma dołączył zaświadczenie potwierdzające odbycie szkolenia. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr [...], które skarżący otrzymał 7 maja 2018 r., Zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP w [...] - odpowiadając na ostatnie pismo Skarżącego - powołał się na treść § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 488, dalej : "rozporządzenie z 25 kwietnia 2012 r.") i stwierdził, że szkolenie nie może być zaliczone jeżeli przed jego rozpoczęciem doszło do przekroczenia dozwolonej liczby punktów karnych. Zdaniem Zastępcy Naczelnika, udział w szkoleniu nie może być sposobem uniknięcia negatywnych konsekwencji dla kierowcy, który przekroczył liczbę 24 punktów. Skarżący wniósł skargę na czynność Komendanta w przedmiocie wpisu do ewidencji kierowców punktów karnych oraz odmowy ich wykreślenia z 25 kwietnia 2018 r., przy czym wniósł "o uznanie za bezskuteczną wyżej wymienioną czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] polegającą na odmowie dokonania wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i nie obniżeniu punktów karnych w związku z odbytym szkoleniem". Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie: – art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zmniejszenia punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego mimo odbycia przez skarżącego 12 kwietnia 2018 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 - Prawa o ruchu drogowym i okoliczności, że skarżący jest kierowcą posiadającą prawo jazdy ponad okres 1 roku, a zatem nie ma do niego zastosowania jedyny wyjątek uniemożliwiający zmniejszenie liczby punktów karnych po odbyciu szkolenia tj. dotyczący kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania im po raz pierwszy prawa jazdy; – art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji i art. 130 ust. 2, 3 i 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z zastosowaniem sprzecznego z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym § 8 ust. 6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który to przepis został wprowadzony niezgodnie z delegacją ustawową i Konstytucją, bowiem przepis ten wykracza poza delegację ustawową, a art. 130 ust. 4 powołanej ustawy nie dawał właściwemu ministrowi prawa do uregulowaniu w rozporządzeniu przypadków wyłączających zmniejszenie liczby punktów (z uwagi na odbycie szkolenia). W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na przekroczenie terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. i brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pozbawiony podstaw jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, który został uzasadniony brakiem pouczenia skarżącego o prawie wniesienia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej. Komendant wniósł również o oddalenie skargi. Podniósł, że w żadnym ze swoich pism skarżący nie sformułował wniosku o zmniejszenie, usunięcie, wykreślenie, anulowanie przypisanych mu punktów karnych lub podjęcie przez organ prowadzący ewidencję innych analogicznych czynności dotyczących jego uprawnień lub obowiązków. Po przytoczeniu szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że z przedstawionej w nich wykładni przepisów art. 130 ust. 3, art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. wynika, że przepis rozporządzenia nie wykracza poza delegację ustawową, a przeciwnie - realizuje cel ustawy. Komendant wskazał, że podziela w pełni powyższy pogląd, szczególnie w odniesieniu do stwierdzenia, że odbycie szkolenia nie może służyć unikaniu przez kierujących, którzy przekroczyli 24 punkty, skutków prawnych wynikających z art. 114 ust. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym (dotyczącego kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji) oraz z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami (dotyczącego badań psychologicznych). Skoro zatem skarżącemu przypisano 25 punktów karnych, to zdaniem organu, nie może on skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a co za tym idzie wystąpienie z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz o skierowanie na badanie psychologiczne było uzasadnione i zgodne z prawem. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Wyjaśnił, że wobec sformułowania skargi uznał, że dotyczy ona czynności Komendanta polegającej na odmowie obniżenia punktów karnych wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w liczbie 25 w okresie od 22 lutego 2016 r. do 6 lutego 2017 r., pomimo odbycia przez skarżącego 12 kwietnia 2018 r. szkolenia, o czym skarżący został poinformowany pismem z 25 kwietnia 2018r. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi wskazał, że odmowa obniżenia punktów karnych za czynność winna być uznana za czynność, o której mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przywołał art. 53 § 2 p.p.s.a. i wyjaśnił, że zasadą przy uznaniu, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego jest brak pouczenia przez organ o przysługującym środku odwoławczym, a tak stało się w niniejszej sprawie. Z tego też względu Sąd rozpoznał skargę. Sąd uznał skargę za całkowicie niezasadną. Po przytoczeniu art. 130 ust. 1-4 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260, dalej "prawo o ruchu drogowym") w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej czynności, sąd wyjaśnił, że z chwilą przekroczenia 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego uruchamiane są także procedury z innych aktów prawnych, jak choćby przewidziane w art. art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978), zgodnie z którym kierujący, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego podlega badaniu psychologicznemu w zakresie psychologii transportu. Z powyższego wynikało więc w ocenie Sądu, że kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może po odbyciu szkolenia, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wnosić skutecznie o zmniejszenie tych punktów tylko wówczas, gdy jeszcze nie doszło do przekroczenia liczby 24 punktów. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że rozporządzenie z 25 kwietnia 2012 r., nie mieściło się w zakresie delegacji ustawowej art. 130 ust. 4 pkt 2 prawa o ruchu drogowym, przywołując na poparcie swojego poglądu stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2346/16, w którym wskazano, że właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż wydany akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej. Sąd wyjaśnił również, że regulacja zawarta w § 8 ust. 7 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. służy realizacji celu unormowań ustawowych i mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 pkt 2 prawa o ruchu drogowym jak również realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 przywołanej ustawy. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 130 ust 3 prawa o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na odmowie zmniejszenia punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego mimo odbycia przez skarżącego 12 kwietnia 2018 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust 3 prawa o ruchu drogowym i okoliczności, że skarżący jest kierowcą posiadającą prawo jazdy ponad okres 1 roku, a zatem nie ma do niego zastosowania jedyny wyjątek uniemożliwiający zmniejszenie liczby punktów karnych po odbyciu szkolenia tj. dotyczący kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania im po raz pierwszy prawa jazdy; - art 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji i art. 130 ust 2, 3 i 4 prawa o ruchu drogowym w związku z zastosowaniem sprzecznego z Konstytucją i prawem o ruchu drogowym § 8 ust. 6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który to przepis został wprowadzony niezgodnie z delegacją ustawową i Konstytucją, bowiem przepis ten wykracza poza delegację ustawową, a art. 130 ust. 4 prawa o ruchu drogowym nie dawał właściwemu ministrowi prawa do uregulowaniu w rozporządzeniu przypadków wyłączających zmniejszenie liczby punktów (z uwagi na odbycie szkolenia). W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uznanie czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającej na wpisaniu do ewidencji kierowców punktów karnych oraz odmowie ich wykreślenia ż dnia 26 kwietnia 2018 r. za bezskuteczną oraz uznanie obowiązku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] polegającego na dokonaniu wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, tj. zmniejszenie liczby punktów o 6 pkt karnych w związku z odbytym przez skarżącego w dniu 12 kwietnia 2018 r. szkoleniem; ewentualnie o - uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z 130 ust. 2 prawa o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie czynności Komendanta to jest 25 kwietnia 2018 r.), punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania wynika, że od 22 lutego 2016 r. do 6 lutego 2017 r. skarżącemu przypisano łącznie 25 punktów karnych. W sprawie nie ma również sporu co do tego, że skarżący odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym. Skarżący ma rację wskazując, że zgodnie z art. 130 ust. 3 powołanej ustawy, odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów karnych. Skarżący pomija jednak, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że przekroczenie limitu 24 punktów skutkuje wszczęciem procedur z innych przepisów ustawy, w tym z art. 114 ust.. 1 pkt 1 lit. b) Prawa o ruchu drogowym. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2021 r. I OSK 3853/18, a Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę pogląd ten w pełni podziela, skutkiem przekroczenia ilości 24 punktów jest obligatoryjne, z mocy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja wydawana w tej sprawie ma charakter związany. Zatem przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. przewidujący, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 nie może być zestawiany w opozycji do art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym pozostaje on bowiem w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tejże ustawy. W konsekwencji, przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. nie wprowadza warunku nieznanego ustawie i nie można uznać, że został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym. Sąd kasacyjny przypomina również, że kwestia zgodności powołanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. z delegacją ustawową była już wielokrotnie analizowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w szeregu orzeczeń wskazywał, że wykładnia, zgodnie z którą z odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24, nie jest sprzeczna z delegacją ustawową i unormowaniami ustawy. Na poparcie powyższego stanowiska powoływano argument dotyczący redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Konstytucja wymaga m.in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Takie wytyczne zawiera art. 130 ust. 4 prawa o ruchu drogowym - przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście konstytucyjność § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał Naczelny Sąd Administracyjny, który w swoim orzecznictwie wielokrotnie formułował tezę, że przepis wykonawczy (chodzi o § 8) odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 ustawy, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2020 r. I OSK 3973/18, 28 czerwca 2017 r. I OSK 2507/15, 21 marca 2017 r. sygn. I OSK 1335/15, 28 lutego 2017 r. sygn. I OSK 1018/15, 7 lutego 2017 r. sygn. I OSK 731/15). Zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznać należało za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).