I SA/Wa 374/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skarg K. R., B. S., A.N., D. K.-S., A.K., E.L., W. C.-K. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. delegowanego do Prokuratury Regionalnej w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oddala skargi Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa 1/6 części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]), objętej księgami wieczystymi nr [...], [...]. Decyzje te zapady przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Stanowiąca własność zmarłego w 1943 r. J. H.S. nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (daw. ul. [...]), objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Jednym z następców prawnych wyżej wymienionego jest E. S.vel K.w udziale 1/6 części, co stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] 11.1998 r. [...]. Zawiadomieniem z 9 czerwca 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów, działając z urzędu, wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia przejścia tej nieruchomości, w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65), na rzecz Skarbu Państwa, w udziale przypadającym E. S.vel K. z tytułu dziedziczenia po jej dawnym właścicielu. Asumptem do wszczęcia tego postępowania były informacje podane w złożonym w tym przedmiocie wniosku właścicieli lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na gruncie tejże nieruchomości (K. R., B. S., A. N., D. K.-S., A. K., E.L., W.C. K. i K. P.), którzy wskazując na przynależne E. S. obywatelstwo kanadyjskie, podnosili argument o możliwości uzyskania przez nią odszkodowania na podstawie Układu między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem Kanady, dotyczącym uregulowania spraw finansowych zawartym 15 października 1971 r. (przywoływanym dalej jako: "układ indemnizacyjny"). Z wniosku tych właścicieli Minister Rozwoju i Finansów odmówił wszczęcia postępowania, oceniając, że nie mają oni interesu prawnego w sprawie. Wydane w tym przedmiocie postanowienia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lipca 2017 r. I SA/Wa 116/17, gdzie wywiedziono, że w sprawach dotyczących gruntów warszawskich legitymację posiadają zarówno jej byli właściciele (ich następcy prawni) jak również osoby, którym aktualnie przysługują prawa do nieruchomości, w tym wypadku właściciele lokali będący jednocześnie współużytkownikami nieruchomości. W następstwie natomiast przeprowadzonego z urzędu postępowania, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] czerwca 2017 r,. utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] grudnia 2017 r., odmówił stwierdzania przejścia na Skarb Państwa 1/6 części nieruchomości położonej przy ul. [...] (daw. [...]) w [...]. W motywach tych decyzji organ podnosił, że badając spełnienie przesłanek umożliwiających stwierdzenie na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa koniecznej jest: 1) wykazanie, że została ona znacjonalizowana lub w inny sposób przejęta przez Skarb Państwa przed dniem zawarcia układu indemnizacyjnego (tj. 15 października 1971r.); 2) wykazanie, że E. K. posiadała obywatelstwo kanadyjskie w dacie objęcia nieruchomości przepisami nacjonalizacyjnymi, jak też w dacie wejścia w życie układu indemnizacyjnego. Układ ten, w art. II stanowił bowiem, że roszczeniami kanadyjskimi są roszczenia osób fizycznych, które były obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie układu i które były, lub byli ich prawni poprzednicy obywatelami kanadyjskimi dniu wejścia w życie przepisów lub innych zarządzeń wymienionych w art. I układu lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy przepisy do ich mienia, praw lub interesów. W rozpoznawanej sprawie natomiast nieruchomość przy ul [...] znacjonalizowana została na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1954 r., a więc w sytuacji, gdy E. K. nie posiadała obywatelstwa kanadyjskiego. To bowiem, zgodnie z pozyskanym przez organ certyfikatem obywatelstwa kanadyjskiego, nabyła ona 16 lutego 1959 r. W związku z czym nie może być objęta skutkami owego układu indemnizacyjnego, ze względu na niespełnienie przesłanki obywatelstwa w określonej w tym układzie dacie. Odnosząc się z kolei do podnoszonej na etapie ponownego rozpoznania sprawy argumentacji Prokuratora Prokuratury Okręgowej del. do Prokuratury Regionalnej (który obok właścicieli lokali wniósł środek prawny od decyzji z [...] czerwca 2017 r.), że w postępowaniu winny brać również udział pozostali następcy prawni J.H.S. (tj. H.P. i S. S.), Minister zwracał uwagę, że postępowanie dotyczyło jedynie udziału w prawie do nieruchomości przynależnym E. K.. Zatem pozostali spadkobiercy pierwotnego właściciela nie mają w tym postępowaniu interesu prawnego. Zgodził się natomiast z Prokuratorem, że przy doręczaniu mu decyzji w sposób błędny dokonano tego w trybie art. 392 k.p.a. (na elektroniczną skrzynkę podawczą), miast w formie papierowej. Uchybienie w tym zakresie przepisom procedury administracyjnej nie miało jednak w ocenie Ministra charakteru rażącego, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Ponadto ten sposób doręczenia decyzji nie wpłynął negatywnie na uprawnienia Prokuratora jako uczestnika postępowania. Na decyzją Ministra Finansów i Rozwoju z [...] grudnia 2017 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli: Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] oraz K. R., B. S., A. N., D. K.-S., A. K., E. L. i W. C.-K.- właściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] Prokurator zarzucił decyzji naruszenie art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu się do wykładni prawa przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2017 r. I SA/Wa 116/17, który dotyczy sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, w wyniku czego organ administracji publicznej nieprawidłowo ustalił strony postępowania administracyjnego, pozbawiając osoby mające interes prawny (w tym wypadku H. P. i S. S.) czynnego w nim udziału. W związku z czym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. K. R., B. S., A. N., D. K.-S., A. K., E.L. i W. C.-K. zarzucili natomiast decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1,2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów (...) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy wobec spadkobierców nie zostało bezspornie wykazane, że nie zostało im wypłacone odszkodowanie przez rząd Kanady, skutkujące przejściem nieruchomości i praw na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a., w zakresie w jakim organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, co do ustalenia i rozstrzygnięcia czy odszkodowanie za pozostałe 1/3 nieruchomości zostało zapłacone R.K. c. I. R. i S. S.lub ich matce w oparciu międzynarodową umowę o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z układem indemnizacyjnym z 15 października 1971 r. W motywach skargi zwracali także uwagę, że przy ustalaniu daty otrzymania obywatelstwa przez E. K. Minister nie opierał się dokumentach pochodzących ze źródła jakim jest właściwy organ Rządu Kanady. Wobec tak sformułowanych zarzutów wnosili oni o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi są niezasadne. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65), które stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (...) następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Po myśli art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz prawa, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy. Warunkiem wydania, na podstawie art. 2 omawianej ustawy deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest zatem po pierwsze: jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po wtóre objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Jedną z umów, do której nawiązuje art. 1 ustawy (zwanych układami indemnizacyjnymi), jest zawarty 15 października 1971 r. układ miedzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady, dotycząca uregulowania spraw finansowych, w ramach którego Rząd polski zobowiązał się zapłacić Rządowi kanadyjskiemu kwotę 1.225.000 dolarów kanadyjskich, jako całkowite i ostateczne zaspokojenie roszczeń kanadyjskich powstałych przed dniem wejścia w życie układu wobec Rządu polskiego i polskich osób fizycznych i prawnych związanych mieniem, prawami i innymi interesami, które zostały znacjonalizowane lub w inny sposób przejęte w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych (art. I ust. 1 układu). "Roszczenia kanadyjskimi" natomiast, po myśli art. II ust. 1 układu, są: "roszczenia osób fizycznych, które były obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie układu i które były, lub których prawni poprzednicy byli obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń wymienionych w artykule I lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy podobne przepisy do ich mienia, praw lub interesów." Jednocześnie art. IV układu przewidywał w ust. 1, że całkowita zapłata określonej w artykule I kwoty zwalni Rząd polski oraz polskie osoby fizyczne i prawne od wszystkich zobowiązań, których uregulowania dotyczą postanowienia tego artykuł. Rząd kanadyjski miał natomiast uznać wówczas jako całkowicie uregulowane wszelkie roszczenia, objęte Układem, niezależnie od tego, czy były one przedstawione Rządowi polskiemu. Sam rozdział przekazanej Rządowi Kanady kwoty przeznaczonej na zaspokojenie ww. roszczeń należeć miał, w myśl art. V układu, do wyłącznej kompetencji Rządu kanadyjskiego i nie pociągał za sobą żadnej odpowiedzialności Rządu polskiego (art. V). Z treści przywołanych postanowień układu wynika zatem, że założony przez umawiające się strony skutek w postaci zwolnienia z jakiejkolwiek odpowiedzialności Rządu polskiego z tytułu roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją mienia obywateli kanadyjskich, uzależniony został od przekazania Rządowi kanadyjskiemu przewidzianej nim globalnej kwoty. Stąd dla jego wywarcia nie ma znaczenia w jaki sposób strona kanadyjska, tę kwotę rozdysponowała, a także czy w ogóle zainteresowane osoby, które w następstwie nacjonalizacji utraciły własność, faktycznie wystąpiły w oparciu o jego unormowania ze stosownym roszczeniem, czy też nie. W związku z czym bez znaczenia relewantnego, przy podejmowaniu przewidzianej art. 2 ustawy z 1968 r. deklaratoryjnej decyzji o stwierdzeniu przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości – mającej znaczenie dla uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej - pozostaje także kwestia uzyskania przez nie w ramach owego układu od strony kanadyjskiej rekompensaty za utracone mienie. Istotne jest jedynie, czy nieruchomość została przed wejściem w życie układu znacjonalizowana, a także czy w dacie wejścia w życie przepisów nacjonalizacyjnych, jej właściciele legitymowali się obywatelstwem kanadyjskim i takie też obywatelstwo posiadali (względnie ich następcy prawni) w dacie zawarcia układu. Wówczas bowiem tylko można kwalifikować ich roszczenia związane z nacjonalizacją, jako "roszczenia kanadyjskie", a jedynie takie objęte były układem indemnizacyjnym, co wynika wprost z jego art. I. Z tego względu brak czynienia przy podejmowaniu decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w związku z układem indemnizacyjnym z 1971 r., szczegółowych ustaleń co do ewentualnego wypłacenie określonej osobie przez właściwe organy kanadyjskie kompensacji za te nieruchomości, nie może być utożsamiany z brakiem wyjaśnienia w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia, a przez to naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy niesporne jest, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]), ozn. nr hip [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Z dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.), z mocy art. 1 dekretu, grunt tej nieruchomości przeszedł zatem na własność gminy m.st. Warszawy. Poza sporem jest również, że jednym ze współwłaścicieli tej nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu była E.S., której udział w prawie w wymiarze 1/6 części wynikał z dziedziczenia po zmarłym w 1943 r., jej pierwotnym właścicielu J. H. S. (vide postanowienie SR dla [...] z [...] 11.1998 r. [...] zaświadczenie SR dla [...] [...] Wydz. Ksiąg Wieczystych z [...] 12.2008 r. L.dz. [...]). Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii certyfikatu potwierdzającego otrzymanie obywatelstwa kanadyjskiego przez wyżej wymienioną wynika z kolei niezbicie, że obywatelstwo to uzyskała ona 16 lutego 1958 r. Z prostego zatem zestawienie daty wejścia w życie przepisów dekretu, skutkujących przejściem własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy (a w dalszej kolejności na rzecz Skarbu Państwa), tj. 21 listopada 1945 r., z datą uzyskania przez nią obywatelstwa kanadyjskiego wynika, że przysługujące jej z tego tytułu roszczenia nie podpadają pod zdefiniowane w art. II układu indemnizacyjnego "roszczenia kanadyjskie". A skoro tak, to trafne jest stanowisko Ministra, że skutki tym układem przewidziane, jej nie dotyczą. Nie może zmieniać tej oceny fakt, że przy ustalaniu okoliczności uzyskania przez E. S. obywatelstwa, Minister opierał się na kopii certyfikatu przedłożonego przez wyżej wymienioną, a nie właściwy organ administracji kanadyjskiej. Zgodnie z ustanowioną w art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a. regułą, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Może więc być nim również kopia dokumentu urzędowego, nawet w sytuacji gdy nie została ona uwierzytelnione. Wówczas nie korzysta ona jedynie z mocy dowodowej oryginału dokumentu, co powoduje że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. I OSK 3005/15 Lex 2293644). W niniejszej sprawie żaden ze zgormadzonych w aktach dowodów, nawet w sposób pośredni nie podważa wiarygodności przedstawionego w formie kopii certyfikatu, ani ujawnionej w nim daty nadania obywatelstwa E. S. Data ta nie była także podważana przez żadną ze stron biorących udział w postępowaniu. Stąd uprawnione było sięgnięcie do tego środka dowodowego, jako miarodajnego źródła informacji o okolicznościach mających istne znaczenie w sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec niespełnienia przesłanki z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., wydanie decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, w związku wymienionym układem, w części w jakiej prawo do nieruchomości (przed jej komunalizacją w trybie dekretu) przynależało E. S., było niedopuszczalne. Odmawiając zatem w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych stwierdzenia jej przejścia w 1/6 części na rzecz Skarbu Państwa, Minister Rozwoju i Finansów - wbrew podniesionym w skardze zarzutom – nie naruszył przepisów tej ustawy. Aczkolwiek błędnie utożsamiał on przejęcie nieruchomości z datą wydania przez Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczenia o odmowie przyznania do jej gruntu prawa własności czasowej (16 listopada 1954 r.), które to orzeczenie zresztą zostało wyeliminowane ze skutkiem ex tunc ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 1999 r. n r[...]. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), które to naruszenie wynikać ma, zdaniem Prokuratora, z niezastosowania się przez Ministra do wiążącej go oceny prawnej sformułowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r. I SA/Wa 116/07, dotyczącej interpretacji przepisów art. 28 k.p.a. w związku z przepisami ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Wprawdzie istotnie w wyroku tym Sąd analizując status poszczególnych podmiotów, wyprowadził w sposób ogólny konkluzję, że stronami postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. są ujawniony w księdze wieczystej właściciel i jego spadkobiercy, a także właściciele lokali mieszkalnych i współużytkownicy wieczyści gruntu (którzy inicjowali w tym przedmiocie postępowanie). Jednakże analizując kwestię związania tym wyrokiem, nie można pominąć tła sprawy administracyjnej, jakiej ów wyrok dotyczył. Przedmiotem oceny Sądu było zaś wówczas postanowienie o odmowie wszczęcia z wniosku określonej grupy podmiotów postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. co do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] - jako całości. Tymczasem na gruncie rozpoznawanej sprawy, na co trafnie zwracał uwagę Minister na str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postępowanie dotyczyło jedynie części tej nieruchomości, do której tytuł w wymiarze 1/6 części przynależał wyłącznie do E. S., jako jednej z sukcesorek prawnych po J. H. Stąd pozostali następcy prawni przeddekretowego właściciela (tu: H. P. i S. S.) w postępowaniu tym nie mają interesu prawnego. Nie dotyczyło ono bowiem sfery ich praw lub obowiązków. W konsekwencji zatem ich pominięcie w obecnie przeprowadzonym postępowaniu - co zarzuca decyzji Prokurator - nie pozostaje w sprzeczności z oceną prawną sformułowaną w wyroku I SA/Wa 116/17. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że także w tym postępowaniu, jako dotyczącym ogólnie rzecz ujmując gruntów warszawskich, mieli interes prawny wszyscy, którym w odniesieniu do nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy - na co również w przywołanym wyroku wskazywał Sąd - to fakt pominięcia niektórych z nich mógłby być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, z przyczyn o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak jednak powszechnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty na tę okoliczność nie mogą się skutecznie powoływać (por. wyroki NSA: z 1 marca 2018 r. II OSK 1837/17, Lex nr 2486317; z 25 maja 2016 r. I OSK 1940/14 Lex nr 2109009). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.