II SAB/Wa 283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Iwona Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku M. M. z dnia [...] maja 2017 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. P. M. M., zwany dalej "Wnioskodawcą", wniósł skargę zarzucając organowi administracji przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jego wniosku z [...] maja 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2018 r. poz. 132), zwanej dalej "ustawą emerytalną". W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji wobec wniosku Skarżącego, - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - do dnia wniesienia skargi ([...] kwietnia 2018 r.) sprawa nie została rozstrzygnięta; Wnioskodawca otrzymał jedynie pisma o sporadycznie realizowanych w sprawie czynnościach, w tym pismo z [...] października 2017 r.; nie wskazywało ono żadnego terminu załatwienia sprawy, - dopiero 29 marca 2018 r. Wnioskodawcę zapoznano z aktami postępowania administracyjnego, - [...] marca 2018 r. złożył on wniosek dowodowy - o przesłuchanie w charakterze świadka osoby, sporządzającej pismo z [...] grudnia 2017 r.; dowód nie został dotąd przeprowadzony, - stanowi to o naruszeniu przepisów prawa - art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."; przekraczono - bez uzasadnienia - wszystkie określone wskazanymi przepisami terminy; dopiero po trzech miesiącach od wszczęcia postępowania organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji o opinię dotyczącą Wnioskodawcy; w tym samym terminie wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN" o jego akta; Wnioskodawcę poinformowano, że nie wiadomo, kiedy jego sprawa zostanie załatwiona; uniemożliwia mu to obronę praw, - organ 8 stycznia 2018 r. otrzymał pismo Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2017 r.; natomiast dopiero [...] marca 2018 r. skierował do Wnioskodawcy pismo o możliwości zapoznania się a aktami postępowania; to kolejny okres nieuzasadnionej bezczynności - trwał on ponad 60 dni, - w celu usprawnienia postępowania, wraz z wnioskiem Skarżący przekazał organowi dokumenty, potwierdzające rzetelne wykonywanie przezeń zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w tym akta udostępnione mu przez IPN oraz szereg kopii - jak rozkazy o wyróżnieniach, awansach z akt osobowych prowadzonych w trakcie służby w Policji, - pomimo upływu 11 miesięcy od złożenia wniosku sprawa nie została załatwiona; stanowi to rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi wskazano: - w przedmiotowej sprawie 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270); art. 8a ust. 1 i 2 znowelizowanej ustawy emerytalnej zobowiązuje organ administracji, aby w szczególnie uzasadnionych przypadkach - w drodze decyzji - wyłączył stosowanie art. 15c, 22a oraz art. 24a, w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na: - krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz - rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, - wymaga to od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy; do wydania decyzji nie wystarczy sam wniosek o wyłączenie stosowania wskazanych przepisów ustawy emerytalnej; aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia organ musi wszechstronnie i wnikliwie zbadać sprawę; wymaga to podjęcia przezeń szeregu czynności wyjaśniających, - w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne (czy rentowe) oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach; następnie będzie wymagało ustalenia, czy podlega - ewentualnie, za jakie okresy i wobec służby, w jakich formacjach - regulacjom ustawy emerytalnej zawartym z art. 15 c, 22 a, oraz 24 a, - w razie potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do IPN, o informację dotyczącą przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy emerytalnej, oraz innych - pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których wnioskodawca pełnił służbę (lub jej następcy prawnego) o weryfikację okresów służby, pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, - biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny sprawy - zobowiązanie organu do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim wyda decyzję na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej - wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione; organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia; właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa - wysokość zaopatrzenia emerytalnego (rentowego) funkcjonariuszy i ich rodzin; konstrukcja przepisów uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy wnioskodawca w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22 czy 24a ustawy emerytalnej; w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu przewlekłości postępowania mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, - wskazano również, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę - około 4 300) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny w na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA" ), wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania"; w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego; występują obiektywnie weryfikowalne czynniki, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ; nie unika on celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale - zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi - zbiera materiał dowodowy, konieczny do wydania decyzji; co warte podkreślenia, zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw w których zostały wniesione wnioski na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej. Sąd: - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; jest on bowiem – wbrew wywodom skargi – właściwy do orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. - rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec zapytania Sądu, pismem z [...] października 2018 r (k. 25) organ poinformował, że w sprawie - zainicjowanej wnioskiem Skarżącego – [...] września 2018 r. wydano decyzję (nr [...]). Załączono jej kopię. Sąd zważył, co następuje: Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie jej załatwiania (tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1665/16 i II OSK 1158/16 – dostępne w CBOSA). Przy ocenie przewlekłości postępowania jest istotne, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądna granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wobec art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych - nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (tak np. wyroki NSA o sygn.: II OSK 1956/12 oraz. II GSK 2038/13 – dostępne w CBOSA). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (analogicznie w kwestii bezczynności - patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość (pismo z [...] lutego 2018 r.). Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Trafnie w skardze oraz odpowiedzi na nią przywołano istotne w sprawie regulacje normatywne oraz opisano przebieg sprawy. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Organ administracji trafnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy emerytalnej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Celowość podejmowanych czynności nie była nawet w skardze kwestionowana, choć – bezpodstawnie - określano je, jako pozorne, nic niewnoszące do sprawy. Jednocześnie jednak organ w odpowiedzi na skargę nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym weń zarzutem przewlekłości postępowania, gdy chodzi o intensywność realizacji kolejnych działań (ich koncentrację). Jak trafnie podniesiono w skardze, wobec pozyskania przez organ koniecznej dokumentacji w styczniu 2018 roku, dopiero w marcu poinformowano Skarżącego o zgromadzeniu dokumentacji i możliwości zapoznania się z nią. Jak z kolei wynika z akt, wobec wpływu wniosku w maju 2017 roku organ wystąpił o konieczne dokumenty najpierw w tym samym miesiącu (pismo z [...] maja 2017 r.- k. 138 akt adm.) a - po otrzymaniu odpowiedzi w kolejnym (pismo z [...] czerwca – k. 140 akt adm.) - następnie dopiero w drugiej połowie sierpnia 2017 roku (pisma z [...] sierpnia – k. 147 i 149 akt. adm.). Po otrzymaniu odpowiedzi (pisma z [...] października i [...] grudnia - k. 159 i 162), nie podjęto natomiast niezwłocznie dalszych czynności. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Dodatkowo przedłożenie rzez Wnioskodawcę określonej dokumentacji archiwalnej (argumentacja skargi), nie zwalniało organu z obowiązku zwrócenia się o nią do innych instytucji, gdyż nie mógł mieć pewności o przedłożeniu przez zainteresowanego wynikiem sprawy wszelkich istotnych dokumentów. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania stosownych czynności z tak znaczną zwłoką. Sprawy skomplikowane należy wszak załatwiać w terminie do dwu miesięcy. W judykaturze przyjmuje się, że prowadzenie czynności bez stosownej dynamiki pomiędzy poszczególnymi działaniami (koncentracji), stanowi także o przewlekłości postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało to miejsce. Wobec upływu przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy (jak wskazano – do dwu miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych) uzasadnione było uznanie że postępowanie było prowadzone przewlekle. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu (patrz informacja od organu), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie przewlekłości postępowanie w jego toku - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, lecz umarza postępowanie w tym zakresie. Jednocześnie zasadne są w wywody organu, że - w realiach niniejszej sprawy - nie sposób uznać, aby przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącego doszło do oczywistego a więc rażącego naruszenia prawa w kontekście przewlekłości postępowania. Trzeba mieć na względzie, że organ podejmował wprawdzie czynności opieszale. Były one jednak generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcie wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne było zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny - zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Nie sposób w takim przypadku przepisać osobie odpowiedzialnej za organizację urzędu bądź osobiście opracowującej projekt orzeczenia indywidualnej odpowiedzialności za uchybienie w zakresie generalnie terminowego załatwienia spraw. Zadaniem organu jest w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym czasie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do doświadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. W rozpatrywanej sprawie, po wpływie wniosku do organu, poinformowano Skarżącego, że jego sprawa zostanie zakończona do 23 października 2017 r, (pismo k. 136 akt adm.). W tym czasie podejmowano czynności, zmierzające do załatwienia sprawy, choć czyniono to przewlekle. Wnioskodawca wniósł natomiast skargę pod koniec kwietnia 2018 roku - po upływie niespełna miesiąca od daty gdy przedłożył szereg dokumentów, przy czym organ zajął w tej kwestii stanowisko (patrz pismo z [...] kwietnia 2018 r. - k. 173 akt adm.) Jedynie do dnia wniesienia skargi mogły z kolei podlegać ocenie Sądu czynności organu w kontekście jej zarzutów - prowadzenia postępowania przewlekle. Późniejszego okresu nie obejmuje bowiem przedłożona Sądowi dokumentacja sprawy. Niemniej, przy formułowaniu oceny o braku rażącego charakteru przewlekłości postępowania, Sąd miał na względzie, że - procedując wprawdzie przewlekle - organ ostatecznie wydał rozstrzygnięcie wobec wniosku. Przekonująca jest przy tym jego argumentacja, że powodem nadmiernie długiego okresu rozpatrywania danej sprawy (i innych) może być znaczny, równoczesny wpływ do organu wniosków po wejściu w życie noweli ustawy emerytalnej. Wobec nie uznania przez Sąd, jakoby przy rozpatrywaniu danej sprawy doszło to rażącego naruszenia prawa, nie było także przesłanek dla uwzględnienia wniosku Skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. W kontekście zarzutu braku określenia terminu załatwienia sprawy należy wskazać, że w kolejnych pismach określano przewidywane daty jej zakończenia, choć nie były one dotrzymywane (np. k. 136v ak. 1. akt adm.). Dotyczy to także pisma z [...] października 2017 r. (k. 151v ak. 1 akt adm.) Podsumowując, zasadny jest zarzut przewlekłego prowadzenia niniejszego postępowania. Brak jednak przesłanek dla uznania, jakoby doszło przy tym do rażącego naruszenia prawa, w kontekście procedowania w konkretnej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 10