II SA/Łd 658/18

Dnia 17 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 roku sprawy ze skargi K. R. – B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej K. R. – B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia przez K. R. – B. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.) – udzielił inwestorowi, czyli Przedsiębiorstwu A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kat. XIII) z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, śmietnikiem, zjazdem i ukształtowaniem terenu, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25 (działki nr ewid. 143, 144, 148/5, obręb [...]) oraz określił termin zakończenia pozostałych robót budowlanych, polegających na wykonaniu przebudowy garażu podziemnego w osi L-M, 4-17 poprzez wycięcie i wykonanie konstrukcji w formie półki z odsunięciem ściany garażu na odległość 3 m od sąsiedniej posesji przy ul. A 27 wraz z wejściami do pomieszczeń gospodarczych i przebudową wentylacji mechanicznej w części przebudowywanej, w terminie do dnia 31 października 2018 roku. W dniu 27 lutego 2018 roku K. R.-B. złożyła odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu odwołania, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż określony art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") zawity (prekluzyjny) termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Wskazany termin nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu i którym decyzja nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Innymi słowy, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, gdyż nie przyznano jej tego przymiotu, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie bądź żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu, stroną postępowania zakończonego decyzją był jedynie inwestor, któremu osobiście doręczono decyzję w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 13 grudnia 2017 roku. Z kolei K. R. – B. nie została wskazana w rozdzielniku decyzji, w konsekwencji czego nie doręczono jej decyzji. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego odwołującej nie przyznano przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym oddania budynku do użytkowania. Skoro zatem K.R. – B. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji, to ewentualny termin do złożenia przez nią odwołania upłynął wraz z upływem tego terminu dla jedynej strony postępowania, którym był inwestor. Po tym terminie decyzja stała się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). W ocenie organu treść odwołania i zawartych w niej wniosków nie budzi wątpliwości. Z tych powodów organ postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Skoro należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że kwestionowana decyzja nie została doręczona K. R.– B., gdyż nie uznano jej za stronę postępowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to – zdaniem organu – brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania celem rozważania zasadności przywrócenia terminu do dokonania czynności, polegającej na wniesieniu odwołania, którego niedopuszczalność stwierdzono. W tych okolicznościach, rozpatrywanie spełnienia wymogów przewidzianych w art. 58 K.p.a. byłoby bezpodstawne. W skardze na powyższe postanowienie K. R.– B. wskazała na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 61a § 1 w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 59 § 2 i art. 141 § 2 K.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania pomimo tego, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej, wniosek o jego przywrócenie został wniesiony w terminie oraz jednocześnie dopełniła ona czynności, dla której określony był termin; - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez zaniechania sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Opierając się na wskazanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Wywód Sądu rozpocząć powinna uwaga, iż przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie pozwolenia na użytkowanie. U podstaw takiego poglądu organu odwoławczego, jak to wynika z motywów kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia, legło przekonanie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zatem nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy K. R. – B. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kat. XIII) z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, śmietnikiem, zjazdem i ukształtowaniem terenu, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25 (działki nr ewid. 143, 144, 148/5, obręb A) oraz określającej termin zakończenia pozostałych robót budowlanych, polegających na wykonaniu przebudowy garażu podziemnego w osi L-M, 4-17 poprzez wycięcie i wykonanie konstrukcji w formie półki z odsunięciem ściany garażu na odległość 3 m od sąsiedniej posesji przy ul. A 27 wraz z wejściami do pomieszczeń gospodarczych i przebudową wentylacji mechanicznej w części przebudowywanej, w terminie do dnia 31 października 2018 roku. Kwestię ustalenia stron postępowania w tych sprawach reguluje art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis art. 59 pkt 7 Prawa budowlanego był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie oraz w doktrynie prawniczej i doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2017 roku, sygn. II OSK 2190/15; z dnia 8 marca 2017 roku, sygn. II OSK 1698/15; z dnia 6 lutego 2013 roku, sygn. II OSK 1858/11; z dnia 29 grudnia 2010 roku, sygn. II OSK 2010/09; z dnia 7 listopada 2006 roku, sygn. II OSK 1281/05 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 17 stycznia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 637/17 i z dnia 8 listopada 2016 roku, sygn. VII SA/Wa 2950/15 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać również należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 roku, sygn. II OSK 1626/10). Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2008 roku, sygn. II OSK 1174/07). Zatem w orzecznictwie dopuszcza się wyjątkowo wykładnię rozszerzającą art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy więc sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz określeniu terminu zakończenia pozostałych robót budowlanych, została wydana przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu i uwzględniając przedstawioną wykładnię art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego należy ocenić jako nieuzasadniony pogląd organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego sprowadzający się do stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zatem nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skoro skarżąca jest stroną postępowania, to wniesione przez nią odwołanie pochodzi od strony postępowania, zatem należało rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ uczyni przedmiotem swojej uwagi wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na kwotę 597 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. poz. 1804 ze zm.) i wydatki tegoż pełnomocnika w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł. dc