II SA/Bd 491/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości postanawia 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 2989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2102 – dalej: "p.g.k.") umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości – działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości [...] z gruntami stanowiącymi działki nr [...], [...], [...], położonymi w [...], i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że powzięcie decyzji było konieczne ze względu na brak ugody pomiędzy Gminą [...] (właścicielem działki nr [...] i [...]) oraz A. D. i S. D. (właścicielami działek nr [...] i [...]). Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. S. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 24 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji przez Wójta Gminy [...], podczas gdy Gmina [...] jest jednocześnie stroną postępowania rozgraniczeniowego. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, powoławszy treść przepisów art. 29-34 p.g.k. oraz przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie niedopuszczalnym jest rozstrzyganie przez organ wykonawczy gminy, podczas gdy gmina jest stroną postępowania i jednocześnie występują sporne interesy stron tego postępowania. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wójt powinien wystąpić do Kolegium w trybie art. 26 §2 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 oraz art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. o wyłączenie i wyznaczenie organu do rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, podnosząc, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem, po pierwsze, Wójt nie jest pracownikiem organu administracji publicznej w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych, a po drugie nie wskazano, czy i w jaki sposób wynik umorzenia postępowania wpłynął na prawa i obowiązki Wójta Gminy [...]. Gmina wskazała ponadto, że w wyroku I OSK 3212/14 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, iż nie istnieje problem prawny wyłączenia wójta w sytuacji, gdy stroną postępowania jest gmina, której jest organem, oraz że nawet gdyby uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego, to i tak zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje wadliwe z tego względu, iż przekazał on sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi podlegającemu w jego mniemaniu wyłączeniu. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w powziętej przez siebie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie sprzeciwu w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jego dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnego oraz skutecznie wniesionego sprzeciwu. Stwierdzenie niespełnienia którejkolwiek z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie sprzeciwowi dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jego odrzucenia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W świetle art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1), a rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi (a więc i sprzeciwu, zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a.) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (patrz: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, s. 131). W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, przy czym chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi (sprzeciwy) wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Treść art. 50 § 1 p.p.s.a. powinno odnieść się do sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, jeżeli w postępowaniu zwyczajnym Wójt Gminy [...] wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115), w której stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba - stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Podobnie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W uchwale tej wskazano także, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Powyższe stanowisko znajduje poparcie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że - jak wspomniano wyżej - jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza powyższy pogląd. Przykładowo w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego - uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Stanowisko to potwierdził chociażby w wyroku z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/18, wskazując, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie oznacza ograniczenie zakresu uprawnień procesowych tych jednostek, oraz w postanowieniach z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II FSK 527/12 i z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. II OSK 2550/16, gdzie podkreślając kontradyktoryjny charakter postępowania sądowodministracyjnego, stwierdził, że nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi (sprzeciwu) przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, czy też przez inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. wniósł Wójt Gminy [...] działający w imieniu Gminy [...]. Przedmiotem oceny w tym postępowaniu była decyzja Wójta Gminy [...] wydana w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, że sprzeciw do sądu administracyjnego wniósł organ I instancji, który nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego uchylającą wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania stwierdzić należy, że Wójt Gminy [...], jako organ gminy, który wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, uchyloną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Sprzeciw od decyzji organu II instancji, jako niedopuszczalny z uwagi na brak legitymacji do jego wniesienia, podlegał więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.