II OSK 33/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter, , po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 416/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z dnia [...] lutego 2018 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lutego 2018 r. orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej p.b.) w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie przyłączy wodociągowych oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, usytuowanych na działkach nr [...] i [...] w K., gm. K., przebiegających przez teren działki nr [...] oraz działkę nr [...] w K., na której zlokalizowana jest sieć kanalizacyjna i działek nr [...] oraz nr [...] w K., na których zlokalizowana jest sieć wodociągowa. Skargę na tę decyzję wniosła A. K., zarzucając naruszenie art. 50 i art. 51 p.b., polegające na błędnym przyjęciu, iż w/w przepisy nie mogą stanowić podstawy dla prowadzenia tzw. postępowania legalizacyjnego, a następnie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy inwestor nigdy nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organy nadzoru budowlanego w świetle art. 50 i 51 p.b. są uprawnione do badania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy dokonał on zgłoszenia budowy bez naruszenia art. 30 ust. 1 p.b., a wykonane roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Sąd podkreślił, że inwestor może korzystać z uprawnienia do zabudowy nieruchomości jedynie w granicach nieruchomości, co do której przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi określony prawem warunek zabudowy tej nieruchomości. Okoliczność, że inwestor składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane faktycznie prawa takiego nie posiadał, w ocenie Sądu, istotnie odbiega od określonego w art. 4 p.b. warunku uprawniającego do zabudowy nieruchomości. Tym samym winna być ona przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo, Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów administracji publicznej (organów architektoniczno–budowlanych oraz organów nadzoru budowlanego) jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również ocena, czy prawo takie mu przysługuje, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 p.b. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 p.b., 2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 p.b. mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 p.b. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach WINB zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 p.b. oraz art. 51 ust. 1 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do kwestii, czy w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego ma obowiązek badania legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W aktualnym orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. wyrok NSA z 9.01.2019 r., II OSK 384/17, LEX nr 2624711). Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 p.b. jest kwestią kluczową, podobnie jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać (wyrok NSA z 9.05.2017 r., II OSK 1358/16, LEX nr 2323440). Przyjęcie, że art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych. Czym innym jest bowiem żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., a czym innym ustalanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi takie prawo posiadać. To, że art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza, że inwestor nie musi prawem takim dysponować i że organ nie może zajmować się tą kwestią (wyroki NSA z 26.10.2017 r., II OSK 310/16, LEX nr 2323440; z 5.01.2018 r., II OSK 1043/17, LEX nr 2480815; z 14.02.2017 r., II OSK 1370/15, LEX nr 2271899). Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2019 r., II OSK 345/19, zarówno na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, jak również w ramach postępowań związanych z legalizacją samowolnie wykonanych robót budowlanych, organy architektoniczno – budowlane oraz organy nadzoru budowlanego sprawdzają prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako jedną z przesłanek wydania stosownych decyzji. Działania w tym zakresie są podejmowane przez wymienione organy z urzędu, a nie wskutek "roszczeń" innych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odniesieniu zaś do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, stwierdzić należy, że z jej treści wynika wyłącznie to, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu naprawczym nie bada się kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do wykonania robót budowlanych. W wyroku z dnia 30 października 2019 r., II OSK 345/19, podkreślono, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenia na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracyjnych. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 p.b. a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. (por. wyroki NSA z 30.10.2019 r., II OSK 345/19; z 26.10.2017 r., II OSK 310/16; z 26.03.2013 r. II OSK 2183/11; z 3.07.2012 r., II OSK 755/11; z 1.02.2013 r., II OSK 270/12; z 13.03.2013 r., II OSK 2180/11; z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12; z 6.03.2014 r., II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r., II OSK 490/13; z 31.03.2015 r., II OSK 2079/13; z 18.07.2018 r., II OSK 2066/16; podobnie w doktrynie: Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Plucińskiej – Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, uw. 11 do art. 51; Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 3 do art. 51). W pełni podzielając powyższą argumentację stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 p.b. oraz art. 51 ust. 1 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.