II SAB/Wa 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi H. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały Rady Wydziału [...] im. [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającej nadania stopnia doktora habilitowanego nauk medycznych 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz skarżącej H. A. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Wydziału [...] Uniwersytetu [...] im. [...] w [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego dr n. med. H. A. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, powyższa uchwała została w dniu [...] lipca 2016 r. doręczona habilitantce. H. A. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, w dniu [...] sierpnia 2016 r. (drogą mailową) przesłała odwołanie do ww. Rady Wydziału. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2016 r., poz. 882), stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania. H. A. wniosła skargę na wskazane powyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 207/17 stwierdził nieważność postanowienia Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] . W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Centralna Komisja rozpoznała odwołanie złożone przez H. A. pomimo braku podpisu tej osoby. Tymczasem brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania. Powoduje niemożność rozpoznania go przez organ administracji. Odwołanie bez podpisu strony nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 63 § 3 K.p.a. Rozpoznanie takiego pisma dotknięte jest wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji powinien zatem wyeliminować opisane wyżej uchybienie poprzez wezwanie strony do usunięcia braku odwołania zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2017 r. wraz z aktami administracyjnym sprawy został doręczony organowi w dniu [...] września 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k 54 akt sprawy II SA/Wa 207/17). Pismem z dnia [...] września 2017 r. Centralna Komisja działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki wezwała H. A. do usunięcia braków formalnych wniesionego przez nią odwołania, poprzez jego podpisanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Pismo to zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] października 2017 r., a doręczone stronie w dniu [...] października 2017 r. Odwołanie podpisane własnoręcznie przez H. A. wpłynęło do organu w dniu [...] października 2017 r. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. (data wpływ [...] listopada 2017 r.) H. A. skierowała w oparciu o art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, za pośrednictwem Centralnej Komisji, ponaglenie wobec nierozpatrzenia w terminie ustawowym jej odwołania od uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] im. [...] w [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. Centralna Komisja w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 37 § 1 i § 6 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki uznała ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie jest wobec Centralnej Komisji organem nadzoru ani też organem wyższego stopnia. Centralna Komisja w zakresie wydawanych przez siebie decyzji pełni funkcję centralnego organu administracji rządowej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w ponagleniu Centralna Komisja wyjaśniła, iż po otrzymaniu uzupełnionego odwołania sprawie został nadany bieg zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Do wniesionego odwołania został wyznaczony recenzent celem sporządzenia opinii. W dniu [...] grudnia 2017 r. do Centralnej Komisji wpłynęła jednak rezygnacja powołanego w sprawie recenzenta, z uwagi na przebyte złamanie prawej ręki. W tej sytuacji, bez zbędnej zwłoki, powołany zostanie nowy recenzent. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Centralna Komisja zwróciła się do prof. M. R. z Uniwersytetu [...] w [...] o sporządzenie opinii dotyczącej odwołania H. A. w terminie do [...] lutego 2018 r. Z prezentaty na opinii sporządzonej przez prof. M. R. wynika, iż wpłynęła ona do organu w dniu [...] marca 2018 r. (prezentata nosi ślady korektorowania). W opinii tej odwołanie zostało ocenione jako nieuzasadnione. Następnie, pismem z dnia [...] marca 2018 r. Centralna Komisja zwróciła się do prof. J. P. z Instytutu [...] Uniwersytetu [...] o sporządzenie opinii dotyczącej odwołania H. A. w terminie do [...] kwietnia 2018 r. W opinii z dnia [...] kwietnia 2018 r. prof. J. P. także uznała odwołanie za nieuzasadnione. W dniu [...] stycznia 2018 r. H. A. skierowała, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Centralną Komisję w sprawie rozpatrzenia jej odwołania od uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] im. [...] w [...] odmawiającej nadania stopnia doktora habilitowanego nauk [...]. W skardze wniosła o: - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie aktu administracyjnego będącego wynikiem rozpatrzenia odwołania od uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] im. [...] w [...]; - stwierdzenie, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności; - przyznanie w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł; zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż z uzyskanej przez nią telefonicznie informacji wynika, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu zostały wysłane do Centralnej Komisji w dniu [...] września 2017 r. Tymczasem wezwanie do podpisania odwołania, czyli w kwestii formalnej, zostało do niej skierowane dopiero w połowie października 2017 r. Ponadto, mimo niezwłocznego podpisania odwołania i jego odesłania, do dnia wniesienia skargi nie zostało ono rozpatrzone. Od chwili zwrócenia przez WSA akt sprawy Centralnej Komisji minęły już natomiast przeszło 3 miesiące. Wobec tego Centralna Komisja, naruszając art. 35 § 1-3 K.p.a., pozostaje w rażącej bezczynności i przewlekłości w sprawie rozpatrzenia odwołania od uchwały Rady Wydziału [...]. Co więcej, Centralna Komisja nie powiadomiła skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu odwołania i nie wskazała nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zobowiązuje organ administracji art. 36 K.p.a. Jednocześnie skarżąca podniosła, że pismem z dnia 22 listopada 2017 r. wystąpiła za pośrednictwem Centralnej Komisji do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Centralna Komisji do Spraw i Tytułów w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosła, iż do oceny wniesionego odwołania został wyznaczony recenzent celem sporządzenia opinii. W dniu [...] grudnia 2017 r. do Centralnej Komisji wpłynęła rezygnacja powołanego w sprawie recenzenta z uwagi na przebyte złamanie prawej ręki (wypadek losowy). Na jego miejsce został wyznaczony nowy recenzent. W chwili obecnej recenzent sporządza opinię dla Centralnej Komisji. Sprawa skarżącej planowana jest pod obrady organów Centralnej Komisji w miesiącu lutym br. Nie można zatem mówić o bezczynności Centralnej Komisji w sprawie dotyczącej skarżącej, podczas gdy prowadzone jest postępowanie w jej sprawie. Terminy przewidziane w przepisach prawa zostały przez organ zachowane. Jednocześnie organ poinformował, iż w chwili obecnej nie posiada oryginalnych akt sprawy, gdyż znajdują się one u powołanego w sprawie recenzenta. Zdaniem organu, w prowadzonym postępowaniu zostały dochowane wymagania, jakie przewidują przepisy ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, nie uchybiono także stosowanym odpowiednio przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Po wniesieniu skargi w dniu [...] kwietnia 2018 r. Centralna Komisji do Spraw i Tytułów, na skutek rozpoznania odwołania H. A. wydała decyzję, którą utrzymała w mocy zaskarżona uchwałę Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] im. [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. skierowanym do Sądu Centralna Komisja wyjaśniła, iż czas trwania postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie wyniknął z przyczyn obiektywnych i niezawinionych przez organ. Na czas trwania postępowania odwoławczego wpływ miała rezygnacja pierwszego recenzenta z powodu wypadku losowego oraz duża liczba spraw odwoławczych. Skarżąca ustosunkowując się do powyższego stanowiska organu w piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. podniosła, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych trudności wewnętrzne organu, w tym problemy kadrowe i organizacyjne, nie mogą obciążać podmiotu czyniącego użytek ze swoich praw gwarantowanych konstytucyjnie. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie organ nie tylko nie wydał w terminie decyzji w ustawowym terminie, ale również przewlekle prowadził postępowanie, ponieważ podejmował wprawdzie działania, ale czynił to opieszale, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Decyzja kończąca postępowanie została wydana dopiero na skutek skargi wniesionej do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie spełniona została ww. przesłanka formalnoprawna wniesienia skargi. Skarżąca wyczerpała bowiem tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Centralną Komisję w sprawie rozpatrzenia jej odwołania od uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] im. [...] w [...] odmawiającej nadania stopnia doktora habilitowanego nauk [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form zwłoki organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłe prowadzenie postępowania" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz powołanej podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14; publ. CBOSA). W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. CBOSA.). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Jest to zatem sytuacja, w której organ "milczy" wobec wniosku strony domagającej się realizacji określonych uprawnień. Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe przyjąć należy w ocenie Sądu, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Centralną Komisję w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącej od uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] im. [...] w [...]. Organ bowiem formalnie nie był bezczynny - podejmował czynności, jednak czynił to w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, zaś do dnia wystąpienia ze skargą nie rozpoznał odwołania skarżącej w formie przewidzianej prawem. Akta administracyjne sprawy, po stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 207/17 nieważności postanowienia Centralnej Komisji z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zostały zwrócone do organu w dniu [...] września 2017 r. Dopiero jednak w dniu [...] października 2017 r. (a więc po upływie prawie miesiąca od zwrotu akt) zostało skierowane do skarżącej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Odwołanie podpisane własnoręcznie przez skarżącą wpłynęło do organu w dniu [...] października 2017 r. Do dnia [...] listopada 2017 r., kiedy wpłynęło ponaglenie skarżącej, brak w aktach sprawy dowodu na to, że organ podjął jakiekolwiek dalsze czynności w celu rozpoznania odwołania. W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2017 r. Centralna Komisja, uznając ponaglenie za nieuzasadnione, powołała się wprawdzie na fakt, że w dniu [...] grudnia 2017 r. (a więc dzień po dacie wydania ww. postanowienia) do organu wpłynęła rezygnacja wyznaczonego w sprawie recenzenta z przyczyn losowych. W aktach sprawy brak jednak jakiejkolwiek dowodu wskazującego na to, że taki recenzent został wcześniej wyznaczony oraz, że złożył następnie rezygnację. Z akt sprawy wynika natomiast, że dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., a więc po upływie ponad 2 miesięcy od uzupełnienia braków formalnych odwołania, Centralna Komisja zwróciła się do prof. M. R. z Uniwersytetu [...] w [...] o sporządzenie opinii dotyczącej odwołania. Następnie, po sporządzeniu kolejnej opinii dotyczącej odwołania przez prof. J. P., wydana została przez Centralną Komisję w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzja kończąca postępowanie odwoławcze. Od daty zwrotu akt administracyjnych przez WSA w Warszawie do organu odwoławczego ([...] września 2017 r.) do dnia wydania decyzji ([...] kwietnia 2018 r.) upłynęło zatem ponad 7 miesięcy. Sposób procedowania organu odwoławczego w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, rozpoznaje odwołanie przez ponad 7 miesięcy. Niewątpliwie zatem zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez Centralną Komisję jest uzasadniony. Nie sposób jednocześnie pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu rozpoznał odwołanie i wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję kończącą postępowanie w sprawie. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniałe przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią przewlekłości , powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W okolicznościach niniejszej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Centralną Komisję, jakkolwiek naganne, nie ma w ocenie Sądu postaci kwalifikowanej. Na opieszałość w załatwieniu sprawy wpływ miała specyfika postępowania odwoławczego przed Centralną Komisją, w tym konieczność zasięgnięcia opinii recenzentów. Zatem wydłużenie czasu trwania postępowania odwoławczego wyniknęło w dużej mierze z proceduralnych wymogów postępowania przed Centralną Komisją. Z tych względów Sąd nie stwierdził, aby przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez organ, które niewątpliwie istniało w dacie wniesienia skargi, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził też podstaw do wymierzania organowi grzywny oraz do przyznania od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., i w tym zakresie skargę oddalił. Zaznaczyć należy, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15, publ. CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie unikał celowo podjęcia rozstrzygnięcia. Zwłoka w rozpoznaniu odwołania, jakkolwiek w istocie wystąpiła, nie miała drastycznego, rażącego charakteru i nie uzasadniała wymierzenia grzywny. W kwestii żądania przyznania sumy pieniężnej wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, przyznanie ww. kwoty nie może stanowić rekompensaty za samo w sobie opóźnienie w rozpoznaniu odwołania. Skarżąca natomiast nie wskazała jaką to konkretną, wymierną szkodę poniosła na skutek zwłoki organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. – jak w punkcie 4 sentencji wyroku.