II SA/Wr 463/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi (...) Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić (...) Zespołowi Parków Krajobrazowych we W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia (...) kwietnia 2018 r. – (...) Zespół Parków Krajobrazowych we W., reprezentowany przez Dyrektora, wniósł – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy S. Nr (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., zarzucając naruszenie: 1) art. 72, ust. 1, pkt. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.), który mówi, że "w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych". 2) art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.), który mówi, że "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134, 2249 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 60 i 132) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin"; 3) art. 10 ust. 1 pkt. 3 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), które mówią, że "w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze: stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego" (pkt. 3); występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt. 9); 4) art. 10 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), który mówi, że "w studium określa się w szczególności: obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk"; 5) art. 15 ust. 2 pkt. 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), który mówi, że "w planie miejscowym obowiązkowo określa się: zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" (pkt. 3); granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt. 9); w związku z: art. 20, ust. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 142), który mówi, że "plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych"; poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonych uchwałach zapisów uchwały nr (...) Sejmiku Województwa (...) z dnia (...) października 2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Ś. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. (...) z (...)r. , nr (...), poz. (...)). Jednocześnie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. W szczegółowym uzasadnieniu skargi podano m.in., że dotyczy ona przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów położonych w mieście S. przy ulicy C. w obrębie Ś. Parku Krajobrazowego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczonych na rysunku zmienionego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego symbolem (...). Wskazano też, że teren objęty zaskarżoną uchwałą znajduje się w całości w granicach Ś. Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują akty prawa miejscowego w postaci planu ochrony z dnia (...) października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. (...). nr (...) z (...) r, poz. (...)) i rozporządzenia ws. Ś. Parku Krajobrazowego z dnia (...) kwietnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. (...). Nr(...), poz. (...), z późn. zm.). W § 13 i 14 planu ochrony Ś. Parku Krajobrazowego zawarto ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na terenie wszystkich gmin, których część znajduje się w granicach Parku. Z dalszej części uzasadnienia skargi wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, przedmiotowy teren znajdował się w granicach obszaru funkcjonalnego usługowo-krajobrazowego (symbol Uk), dla którego wyznaczono szereg przeznaczeń podstawowych oraz uzupełniających. Przeznaczeniem podstawowym były usługi z zakresu sportu, turystyki, kultury, gastronomii, zdrowia i opieki społecznej, oświaty, edukacji lub nauki oraz administracji publicznej. Jako jedno z uzupełniających przeznaczeń terenu wskazano m.in. zabudowę rezydencjonalną na działkach nie mniejszych niż 0,8 ha. W zaskarżonej uchwale obszarowi temu przypisano symbol Uk1, gdzie podstawowym przeznaczeniem terenu jest oprócz ww. typów usług także zabudowa letniskowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wskazuje to na zasadniczą zmianę przeznaczenia tego terenu, co jest niezgodne z § 13, ust. 1 i 2 plariu ochrony Ś. Parku Krajobrazowego. W tym kontekście należy zaznaczyć, że obszar objęty zaskarżoną zmianą studium obejmuje grunty rolne klas Rllla, RIVa i RIVb. § 13, ust. 1 wskazuje bowiem, że zainwestowanie wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, należy lokalizować wyłącznie w granicach obszarów wyznaczonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały oraz zgodnie z określonym w nich przeznaczeniem. W dniu wejścia w życie planu ochrony obszar znajdujący się w granicach zaskarżonej uchwały znajdował się w granicach obszaru funkcjonalnego usługowo-krajobrazowego (symbol Uk) i miał określony katalog możliwych przeznaczeń podstawowych i uzupełniających. Katalog ten w zaskarżonej uchwale został rozszerzony, co jest niezgodnie z zapisami § 13, ust. 1 planu ochrony. O konieczności pozostawienia bez zmian dotychczasowego katalogu przeznaczeń oraz wskaźników urbanistycznych dla przedmiotowego terenu świadczy także § 13, ust. 2 planu ochrony, który nie dopuszcza do rozwoju innych układów urbanistycznych niż te realizowane wyłącznie w granicach obszarów wyznaczonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały, w szczególności w zakresie funkcji terenu, wielkości działek, udziału terenów biologicznie czynnych, kubatury i architektury budynków mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych j gospodarczych, ogrodzeń i innych elementów zagospodarowania. Tymczasem zapisy zaskarżonej uchwały pomimo, że pozostawiają tą samą nazwę funkcji terenu (obszar funkcjonalny usługowo-krajobrazowy w obowiązującym studium oznaczony symbolem Uk został w projekcie zmiany studium oznaczony symbolem Uk1), znoszą m.in. konieczność zachowania minimalnej powierzchni działki 0,8 ha, gdzie może być lokalowa zabudowa mieszkaniowa i znoszą ograniczenie zachowania co najmniej 50% powierzchni zieleni i wód powierzchniowych (powierzchni biologicznie czynnej), co świadczy o braku uwzględnienia ustaleń planu ochrony Ś. Parku Krajobrazowego w zaskarżonej uchwale. Ponadto w zakończeniu uzasadnienia skargi wskazano, że Dyrektor (...) Zespołu Parków Krajobrazowych we W. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwał, niezgodnych z planem ochrony. Stanowi to wypełnienie obowiązków wynikających z ustawy. Interes skarżącego oparty jest na konieczności ochrony przyrody w sposób określony aktem prawa, do którego stworzenia przyczynił się w sposób istotny, zaś organy Gminy miały możliwość podejmowania kroków prawnych w procesie tworzenia planu ochrony. W doręczonej Sądowi w dniu 20 czerwca 2018 r. odpowiedzi na skargę, działający imieniem Gminy S. – Rady Gminy S. pełnomocnik, wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając alternatywnie sformułowany wniosek pełnomocnik organu przedstawił obszerną argumentację, w której wykorzystano poglądy prezentowane w literaturze prawniczej oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pełnomocnik Gminy S. wyjaśnił m.in., że skarżący jako organ administracji publicznej w województwie nie ma własnego interesu prawnego, który mógłby podlegać ochronie, zatem nie ma legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto – powołując się na stanowisko judykatury administracyjnej – pełnomocnik wskazał, że postanowienia studium są kierowanego do organów gminy, nie są natomiast adresowane do podmiotów spoza systemu administracji publicznej, choć mogą pośrednio wpływać na ich prawa i obowiązki przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożone zostało do akt sprawy pismo procesowe skarżącego, zawierające argumentację odnoszącą się do odpowiedzi na skargę. Wskazano w nim również przepisy ustawy o ochronie przyrody, z których skarżący wyprowadza legitymację skargową. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 18 października 2018 r. pełnomocnicy strony skarżącej oświadczyli, że podtrzymują skargę, natomiast pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie zważył co następuje: Poprzedzając przedstawienie motywów podjętego postanowienia Sąd w składzie orzekającym w sprawie uznał za właściwe wyjaśnić, że podziela stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej, uznające dopuszczalność skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę podjętą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Zdaniem Sądu orzekającego prawidłowo w orzeczeniach przyjmujących taki pogląd wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej określonych podmiotów. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym nie uwzględniać tego, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny, lub uprawnienie określonych podmiotów (np. postanowienie NSA z dnia: 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1891/18; 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 420/18). W przedmiotowej sprawie istotne jest, że skarga wniesiona została przez (...) Zespół Parków Krajobrazowych we W. na podstawie art. 101 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu w jego brzmieniu aktualnym i obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W tym kontekście wskazać należy, że zaskarżona uchwała należy do aktów z zakresu administracji publicznej, a (...) Zespół Parków Krajobrazowych jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna ma zdolność sądową i ma interes prawny w sprawie dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, położonej na obszarze jego działania. Należy jednak zwrócić uwagę, że w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja strony skonstruowana jest na innych przesłankach niż w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stroną w postępowaniu zainicjowanym skargę wniesioną w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Legitymacją do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma zatem jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego polega na ustaleniu związku funkcjonalnego o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. uchwały) negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną tego podmiotu w taki sposób, że na przykład pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). W orzecznictwie sprawowanym w odniesieniu do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podkreśla się, że skarga wniesiona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. II SA 2503/01). Oddać też należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SIC 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. W orzecznictwie akcentowano również to, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwarza podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Ponadto zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ww. ustawy przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por.: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r. 1 OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01, LEX nr 53376; postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r. 11 SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170, CBOSA). Z treści skargi wynika, że w ocenie strony skarżącej wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zmiany przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem Uk1 (przed zmianą uchwały symbolem Uk) znajdującego się w granicach Ś. Parku Krajobrazowego poprzez dopuszczenie na nim nowego (dodatkowego) charakteru zabudowy (letniskowa i mieszkaniowa jednorodzinna) narusza akty prawa miejscowego tj. powoływane wcześniej rozporządzenie Wojewody D. w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego oraz uchwałę Sejmiku Województwa D. w sprawie ustanowienia planu ochrony Ś. Parku Krajobrazowego, a poprzez to narusza jej interes prawny jako jednostki ustawowej w celu kierowania parkami krajobrazowymi. W ocenie sądu, takie argumenty, stanowiące podstawy skargi, nie mogą zostać uznane za wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją strony skarżącej i na czym to naruszenie polega. Powoływane przez skarżącego regulacje prawne w żadnej mierze nie dowodzą, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony, pozbawiając skarżącą przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Trudno bowiem przyjąć, iż kwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały eliminują lub co najmniej ograniczają przysługujące mu prawa kierowania parkiem krajobrazowym, czy też wężej ujmując, uprawnienia, a raczej obowiązki ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych Ś. Parku Krajobrazowego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż to sam ustawodawca w art. 105 ust. 4 pkt 5 u.o.p. ograniczył zakres ingerencji dyrektora parku krajobrazowego w procesie planistycznym jedynie do możliwości składania wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego oraz na zasadach ogólnych do wnoszenia uwag do projektu planu miejscowego, nie wymieniając go w art. 17 u.p.z.p. wśród instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Nie można również doszukać się wpływu uchwalonego planu na realizację wymienionych w art. 107 ust. 2 u.o.p. zadań służby parku krajobrazowego z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych, w tym zwłaszcza możliwości identyfikacji i oceny istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz możliwości wnioskowania o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego. Ponadto wskazywane przez Dyrektora (...) Zespołu Parków Krajobrazowych obowiązki i uprawnienia również te, które zostały określone w ustawie o ochronie przyrody określają kompetencje tego organu i nie jest to tożsame z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony. Wśród wskazywanych kompetencji brak jest unormowań które wskazywałyby na posiadanie przez Dyrektora (...) Zespołu Parków Krajobrazowych uprawnień do zaskarżenia uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba jednak wyraźnie wskazać, że realizując obowiązki nałożone na Dyrektora (...) Zespołu Parków Krajobrazowych m.in. wskazywanymi w toku postępowania przepisami ma on możliwość sygnalizowania właściwemu miejscowo wojewodzie - jako organowi nadzorczemu nad działalnością gminy - zastrzeżeń oraz dostrzeżonych naruszeń prawa, w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ten sposób realizować nałożone na niego obowiązki. Wojewoda jako organ nadzorczy posiada bowiem uprawnienia do kontrolowania takich uchwał w trybie nadzorczym, co wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po upływie 30 dniowego terminu od otrzymania uchwały Wojewoda jest uprawniony do złożenia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., II OSK 2237/12). W okolicznościach powyżej przedstawionych Sąd uznał, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia, zatem nie wykazała posiadania legitymacji skargowej, co pozbawiło Sąd możliwości dokonania oceny merytorycznej zarzutów sformułowanych w skardze. Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest bowiem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego, zatem stwierdzenie, że dysponuje on legitymacją skargową. Niespełnienie tej przesłanki skutkuje odrzuceniem skargi – stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 5a powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając powyższe należało orzec jak we wstępie. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 wskazanej powyżej ustawy.