II SO/Ol 14/18

Dnia 6 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 roku sprawy z wniosku A. L. o wymierzenie Specjalistycznemu Ośrodkowi Wsparcia (...) grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy p.p.s.a. za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej postanawia I. wymierzyć Kierownikowi Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia (...) grzywnę w kwocie 1 zł (słownie: jeden złoty); II. odstąpić od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2018 r. A. L. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o wymierzenie Specjalistycznemu Ośrodkowi Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie (SOW) grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 j.t.), p.p.s.a., za nieprzekazanie do Sądu wniesionej przez niego skargi wraz z aktami sprawy na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w związku z nieprzekazaniem w terminie rzeczonej skargi wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w dniu 26 lutego 2018 r. złożył do Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że potwierdzeniem wniesienia takiego wniosku jest wydruk korespondencji email wysłanej z jego adresu poczty elektronicznej, a także wydruk korespondencji email odebranej na adresie poczty elektronicznej skarżącego. Skarżący wskazał, że w dniu 7 lipca 2018 r. złożył skargę na bezczynność SOW w zakresie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Skarżący podniósł, że skarga wraz załącznikami skutecznie dotarła do organu w dniu 12 lipca 2018r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Skarżący stwierdził, że na dzień 27 sierpnia 2018 r. ustalił telefonicznie w WSA w Olsztynie, że przedmiotowa skarga do Sądu nie dotarła. Tymczasem w niniejszej sprawie ustawowy termin na przekazanie akt do sądu przez organ minął w dniu 27 lipca 2018 r.. Aktualnie zaś został on przekroczony kilkukrotnie. Takie uchybienie w ocenie strony nie powinno pozostać bez sankcji. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ zwrócił się o oddalenie wniosku oraz obciążenie skarżącego kosztami. Organ potwierdził, że w dniu 26 lutego 2018 r. na jego adres poczty elektronicznej wpłynęło anonimowe pismo, zawierające żądanie udzielenia odpowiedzi na zawarte w nim pytania. Organ stwierdził, że z uwagi na to, iż pismo było anonimowe, a nie sposób było ustalić jego nadawcy, nie uznał go za formalny wniosek o udzielenie informacji publicznej. Odmowa przyznania anonimowemu emailowi przymiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej spowodowała, że organ uznał, iż skarga na bezczynność organu jest bezprzedmiotowa. Tym nie mniej, w wyniku doręczenia przez Sąd wezwania do złożenia niniejszej odpowiedzi, organ przekazał skargę skarżącego wraz z odpowiedzią do Sądu. Organ zaznaczył, że jego działanie nie wynikało z chęci zatajenia skargi na bezczynność, lecz z pozostawania w usprawiedliwionym przekonaniu, że skarga, jako bezprzedmiotowa, nie podlega rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1330 j.t.), u.d.i.p., w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Następnie wskazać trzeba, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Grzywna stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie I OZ 836/10, z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie I OZ 597/11, z dnia 23 września 2011 r. w sprawie II OZ 790/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OZ 1259/13, Lex nr 1419496). Stan faktyczny analizowanej sprawy pozostaje poza sporem. Przedmiotowa skarga wraz załącznikami skutecznie dotarła do organu w dniu 12 lipca 2018r., czego nie kwestionuje organ. Stosownie do treści art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Specjalistyczny Ośrodek Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie winien w terminie 15 dni przekazać tę skargę do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, tj. najpóźniej do dnia 27 lipca 2018 r. Tymczasem organ nie przesłał przedmiotowej skargi w ustawowym terminie, co oznacza że nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Skarga została natomiast przekazana do Sądu w dniu 12 września 2018 r. wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że samo niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie wynikającym z ustawy uzasadnia wymierzenie Specjalistycznemu Ośrodkowi Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie grzywny, bowiem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z ww. przepisów nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jednocześnie należy zaznaczyć, że o ile przyczyny powodujące nieprzekazanie skargi do sądu są nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, to jednak mają istotny wpływ na wysokość przedmiotowej grzywny. Podkreślić również trzeba, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie określając wysokość grzywny należało uwzględnić rozmiar przekroczenia terminu, jakiego dopuścił się organ, jak również okoliczność, iż stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi został ostatecznie usunięty. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że Specjalistyczny Ośrodek Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie jest organem specyficznym. Nie jest to typowy organ administracji publicznej ale bardziej instytucja, która posiada cechy organu w znaczeniu funkcjonalnym. Tym samym należy wziąć pod uwagę, że rozpatrywanie spraw administracyjnych, w tym wniosków o udostępnienie informacji publicznej, nie należy do rutynowych działań, z którymi ta instytucja ma do czynienia na co dzień. Przedstawiciel organu na rozprawie przed sądem w dniu 6 listopada 2018 r. (protokół rozprawy, akta sądowe, k. – 36) wskazał, że na skutek nieznajomości przepisów pracownicy Ośrodka nie wiedzieli o konieczności przekazania skargi. Ośrodek nie posiada zaś obsługi prawnej. Podniósł przy tym, że był to pierwszy przypadek domagania się tego typu informacji. Organ przyjął błędnie, że odmowa przyznania anonimowemu emailowi przymiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej spowodowała, iż skarga na bezczynność organu jest bezprzedmiotowa. W ocenie Sądu określając wysokość nałożonej grzywny należało wziąć pod uwagę nie tylko specyfikę działania Ośrodka, ale możliwości finansowe Ośrodka oraz fakt, że uiszczenie grzywny w istotnej wysokości musiałoby się niewątpliwie odbyć kosztem realizacji celów, do których spełniania powołany jest Specjalistyczny Ośrodek Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie. Przedstawiciel organu stwierdził na rozprawie, że Ośrodek utrzymuje się z dotacji i nie ma obecnie środków żeby uiścić grzywnę. Niewątpliwie natomiast wymierzenie symbolicznej grzywny spełni cel prewencyjny, tak żeby w przyszłości Ośrodek postępował w podobnym sytuacjach zgodnie z obowiązującymi przepisami i bez nieuzasadnionej zwłoki. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że grzywna w kwocie 1 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania skargi i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona. Z tychże względów, działając na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji postanowienia. Natomiast o kosztach postępowania, orzeczono w pkt II na podstawie art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 383-384). Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"). Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. dotyczące analogicznego przepisu art. 102 k.p.c. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. I PZ 2/10, Lex Polonica nr 3027650, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297). W przedmiotowej sprawie Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania. Specyfika działania Ośrodka, polegająca na realizacji szczytnego celu w postaci pomocy osobom będącymi ofiarami przemocy w rodzinie oraz szczupłe środki finansowe tej instytucji przemawiają za koniecznością odstąpienia od obciążenia jej kosztami postępowania. Biorąc zatem pod uwagę specyficzny charakter tego quasi organu oraz charakter uchybienia polegającego na nieprzekazaniu akt w terminie, które de facto wynikało z braku świadomości prawnej, należy uznać, iż względy słuszności oraz poczucie sprawiedliwości przemawiają za odstąpieniem w niniejszej sprawie od zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego w całości, zwłaszcza, że taka sytuacja zdarzyła się po raz pierwszy i prawdopodobnie ostatni.