II SAB/Wr 33/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. B. na przewlekłość W.D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę w całości. Dnia [...] r. do Wojewody D. wpłynął wniosek T. B. (zwany dalej jako: skarżący, strona, strona skarżąca) o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. B. nieruchomości w miejscowości K., gmina L., w byłym województwie w., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo Urząd Miejski W. pismem nr [...] z dnia [...] r. przekazał Wojewodzie D. wniosek skarżącego o zarejestrowanie uprawnień do mienia pozostawionego na wschodzie z dnia [...] r, pierwotnie złożony do Urzędu Rejonowego we W. Po analizie zebranych w sprawie dowodów ustalono, że właścicielem pozostawionej nieruchomości w dacie jej opuszczenia był wnioskodawca – T.B. Postępowanie wszczęte na wniosek T.B. zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r., stwierdzającą, że skarżący jest osobą, której jako byłemu właścicielowi przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca nie zakwestionował powyższego rozstrzygnięcia przez złożenie odwołania, a przyznana rekompensata (z uwzględnieniem waloryzacji) została zrealizowana w dniu [...]r. w formie świadczenia pieniężnego w postaci przelewu na wskazany przez wnioskodawcę rachunek bankowy. W dniu [...]r. skarżący złożył zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w ww. sprawie. Z uwagi na oczywistą – zdaniem Ministra - bezprzedmiotowość żądania wypłaty rekompensaty w wysokości 100 % wartości nieruchomości pozostawionej, pismem z dnia [...]r. wyjaśniono wnioskodawcy, że po stronie Skarbu Państwa nie istnieją jakiekolwiek zobowiązania wobec niego z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W petitum skargi strona wniosła o orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że - podobnie jak w sprawie o sygnaturze II SAB/Wr 32/17 (zakończonej odrzuceniem skargi) - wniosek i dokumenty do uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP złożył do Urzędu Miejskiego W. w dniu [...] r. Obiecano mu, że otrzyma mieszkanie albo dom po Armii Radzieckiej. Po upływie lat i prośbach organy nie zawiadamiały go o przyczynach zwłoki i nie wskazywały terminu załatwienia sprawy. Kiedy stanowczo domagał się wyjaśnienia zwłoki, usłyszał nawet, że chyba wcale nie składał żadnego wniosku. Po interwencji skarżącego poinformowano, że dokumenty gdzieś zaginęły i że ma złożyć je ponownie, a wtedy będzie sprawa załatwiona. Stąd w dniu [...] r. złożył je ponownie. Decyzja Wojewody w sprawie zapadła dopiero po kolejnych 5 latach od tego momentu. Skarżący podniósł, iż na załatwienie swojej sprawy czekał ponad 20 lat, a wydana w dniu [...] r. decyzja jest dla niego krzywdząca, bo rekompensata za pozostawione mienie, jaka przysługiwała w latach prawidłowego złożenia przez niego wniosku (1990 r.), wynosiła 100% należności według wyceny. Skarżący podał, że wydana decyzja była dla niego wielkim rozczarowaniem, bo z uwagi na zmianę przepisów środki wypłacono mu już według nowej ustawy, o której on sam nawet nie wiedział. Zaznaczył przy tym, że w 2008 r., jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę decyzji rozpoczął poszukiwania zaginionego, a nierozpatrzonego wniosku z roku 1990 i znalazł go w archiwum. W odniesieniu do pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r., skarżący wskazał, że nie do przyjęcia jest dla niego to, że organ ten tak naprawdę w ogóle nie zajął się w swojej odpowiedzi oceną postępowania Wojewody w niniejszej sprawie i zupełnie zignorował fakt ponad 20-letniego rozpatrywania jego wniosku z 1990 r., który powinien być wtedy rozstrzygnięty bezzwłocznie, jak wiele mu podobnych. Podkreślił przy tym, że we wcześniejszym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (sygn. akt II SAB/Wr 32/17) Wojewoda D. potwierdził, że Urząd Miejski W. przekazał mu jego wniosek z roku 1990. W końcowej części skargi skarżący podniósł, że jest osobą schorowaną, w starszych już latach, a cała sytuacja jest dla niego bardzo wyczerpująca i traci nadzieję na jej rozwiązanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wyjaśnił przy tym, że zasadniczą kwestią podlegającą rozpoznaniu w niniejszej sprawie jest to, że organ zakończył postępowanie w sprawie wydając w dniu [...] r. decyzję. Okoliczność ta według jednego z prezentowanych poglądów może stanowić podstawę do odrzucenia skargi, a według drugiego - być okolicznością przemawiającą za oddaleniem, jeżeli sąd stwierdzi, iż w dacie wniesienia skargi stan przewlekłości postępowania nie występował. Abstrahując od przyjęcia jednego z ww. poglądów w ocenie Wojewody D. skarga strony jest niezasadna i spóźniona. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieograniczonej czasowo możliwości żądania stwierdzania stanu przewlekłości postępowania, nawet po upływie wielu lat (jak choćby w niniejszej sprawie po upływie 5 lat od wydania i wykonania decyzji), co miałoby wpływ na stabilność stosunków prawnych, a także zaprzeczałoby istocie ochrony udzielanej przez sądownictwo administracyjne w tym przedmiocie (tj. skarga w szczególności ma służyć zakończeniu postępowania poprzez wydanie decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zw. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Niestety samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach p.p.s.a., stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16). Kwestie sporną w niniejszej sprawie – jak zauważył to – Wojewoda D. w udzielonej odpowiedzi na skargę stanowi, czy możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut przewlekłości (tj. po załatwieniu tej sprawy). Sytuacja taka ma miejsce w realiach kontrolowanej sprawy, gdyż postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r., stwierdzającą, że skarżący jest osobą, której jako byłemu właścicielowi przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w miejscowości K., gmina L., w byłym województwie wołyńskim, tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca nie zakwestionował powyższego rozstrzygnięcia przez złożenie odwołania, a przyznana rekompensata (z uwzględnieniem waloryzacji) została zrealizowana w dniu [...] r. w formie świadczenia pieniężnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podziela pogląd, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.09.2016 r., II SAB/Kr 134/16, z dnia 22.12.2014 r. II SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2016 r. IV SAB/Wa 41/16 oraz z dnia 8.01.2016 r. VII SA/Wa 1205/15). Istotne jest bowiem to, iż zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 par. 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z par. 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady. Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego (por wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17). Mając na uwadze przedstawione racje, należy uznać, że uwzględniający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie może zostać wydany, jeżeli nie toczy się już to postępowanie, w którym skarżący zarzuca organowi administracji stan przewlekłości. Stąd skarga w tym przedmiocie winna zostać oddalona. Okoliczności tej nie mogą zmieniać także podnoszone w skardze zarzuty oscylujące wokół wadliwości prowadzonego postępowania w przedmiocie przyznania rekompensaty za pozostawione mienie poza granicami RP, gdyż okoliczności te nie podlegają ocenie przy badaniu przewlekłości i tym samym pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił w całości skargę.