VII SA/Wa 247/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Prezydenta Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową na działkach nr ewid. [...],[...], ark. [...], obręb [...] przy ul. U. w P. Pozwolenie na budowę zostało następnie decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] przeniesione na rzecz A. Sp. z o.o. II. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2017 r. J. M. - członek spółdzielni (dalej również jako Skarżący) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] stycznia 2016 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. III. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) umorzył w całości postępowanie wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] stycznia 2016 r. Przedstawiając w uzasadnieniu zagadnienie związane z posiadaniem przymiotu strony i legitymowaniem się aktualnym interesem prawnym wskazał, iż przesłanka ta po stronie Skarżącego nie występuje. Wnioskodawca powołał się na prawo własności nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie zaprojektowanej inwestycji przywołując numer księgi wieczystej [...]. Z jej treści wynika jednak, iż dysponuje on jedynie spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu w budynku położonym przy ul. U. Przedmiotowy budynek pozostaje pod zarządem spółdzielni mieszkaniowej. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ma charakter zbywalny, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji. Stanowi ono prawo na rzeczy cudzej (podobnie jak użytkowanie wieczyste), a jego przedmiotem jest lokal mieszkalny, dom jednorodzinny, lokal użytkowy bądź garaż. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, podobnie jak inne ograniczone prawa rzeczowe, należy, obok własności i użytkowania wieczystego, do grupy podmiotowych praw rzeczowych. Nie jest to prawo własności. Jak dalej wskazał organ I instancji, członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu, co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (budowlanym). Stroną tą jest zwykle spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na jego prawa do korzystania z lokalu. Uznanie członka spółdzielni za stronę postępowania administracyjnego wymaga zatem istnienia indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnego lokalu, który zajmuje. Interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływanie inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni. Odwołując się do orzecznictwa sądowego wskazał, iż posiadanie przez daną osobę odrębnej własności lokalu wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej, stawia taką osobę w znacznie lepszej sytuacji prawnej, aniżeli osobę posiadającą tylko ograniczone prawo rzeczowe w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. W przypadku właściciela lokalu, będącego jednocześnie - co istotne - współwłaścicielem części wspólnych budynku, ma zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 845 ze zm.). W takim przypadku spółdzielnia, w zakresie nieruchomości wspólnej, wykonuje wobec danego właściciela zarząd powierzony, który doznaje określonych ograniczeń (tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12). Natomiast wobec osób posiadających spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu spółdzielnia nie wykonuje zarządu powierzonego (art. 27 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania) i administruje nieruchomością (budynkiem) jako właściciel. Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, iż Skarżącemu statusu strony postępowania nie przysługuje, gdyż powołuje się na spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Reprezentantem interesów członków spółdzielni, a takim jest wnioskodawca, jest bowiem spółdzielnia mieszkaniowa działająca przez zarząd. Wskazać należy, iż tylko w wyjątkowych przypadkach możliwe jest dopuszczenie osoby, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jako strony postępowania administracyjnego z zakresu prawa budowlanego. Dotyczy to sytuacji, gdy oddziaływanie obiektu budowlanego w sposób oczywisty oddziałuje konkretnie na dany lokal, a oddziaływanie to wyraża się w przekroczeniu obowiązujących norm prawnych (m.in. techniczno-budowlanych) albo też, gdy spółdzielnia z obiektywnych przyczyn nie może zapewnić takiej osobie reprezentacji i ochrony prawnej. Wnioskodawca nie wykazał jednak w żaden sposób, by inwestycja w sąsiedztwie budynku przy ul. U., w jakikolwiek sposób oddziaływała na jego lokal mieszkalny uniemożliwiając bądź utrudniając korzystanie z niego w sposób dotychczasowy. IV. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Opisując szeroko istotę posiadania przymiotu strony w postępowaniu budowlanym i nadzwyczajnym postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym) także i ten organ nie stwierdził, aby po stronie Skarżącego występował interes prawny, a w konsekwencji, aby mógł on zostać uznany za stronę postępowania. Wnioskodawca swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego mu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu położonego w P. przy ul. U. Wskazany budynek mieszkalny wielorodzinny znajduje się na działkach nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...], co wynika z ksiąg wieczystych Nr [...] oraz [...]. W ocenie GINB spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jako ograniczone prawo rzeczowe, nie jest jednak wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) jako prawo podmiotowe dające przymiot strony w postępowaniu. Z art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 459), spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, obok użytkowania, służebności, zastawu i hipoteki należy do katalogu ograniczonych praw rzeczowych. Nie uprawnia ono do pełnego władztwa nad rzeczą nim objętą, a zatem również zakres praw wynikających z okoliczności jego posiadania nie może być równy zakresowi uprawnień właściciela nieruchomości. Jest ono węższe niż własność. GINB stwierdził, że interes prawny uzasadniający udział Skarżącego w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P. nie wynika z faktu, iż posiada on spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. To spółdzielnie mieszkaniowe, jako podmioty, którym przysługuje prawo własności lub wieczystego użytkowania, mają uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę. Spółdzielnie te są też reprezentantami interesów swoich członków, którzy ze względu na ograniczone prawo rzeczowe do lokali mieszkalnych mają jedynie interes faktyczny, co oznacza, że nie mają one przymiotu strony. Warunkiem uznania za stronę postępowania podmiotu uprawnionego do konkretnego lokalu mieszkalnego jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi, więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu posiadania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). GINB pismem z dnia 7 grudnia 2017 r., znak: [...] wezwał Skarżącego do przesłania opracowania graficznego wskazującego na położenie należącego do niego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. U. w P. W piśmie z dnia 7 grudnia 2017 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie, załączono jedynie pismo przewodnie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] lipca 2003 r. do Uchwały nr [...] Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. z dnia [...] lipca 2003 r. (w przedmiocie ustanowienia odrębnej własności lokali na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr działek: [...],[...],[...],[...]) oraz załącznik graficzny nr [...] do ww. Uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. obrazujący usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Tym samym Skarżący nie wykazał, aby sporna inwestycja powodowała ograniczenie możliwości korzystania z lokalu, do którego przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe - spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z treści księgi wieczystej Nr [...] nie wynika, aby Skarżącemu przysługiwał udział w użytkowaniu wieczystym działek nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...]. Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że posiada prawnie wyodrębniony udział w użytkowaniu wieczystym ww. działek. Końcowo organ wskazał, iż ewentualną niezgodność interesów spółdzielni i jej członków strony sporu mogą rozstrzygnąć w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym. V. Skargę na powyższą decyzję wywiódł J. M., zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzucił pominięcie uznania dostarczonej informacji o uchwale nr [...] Zarządu [...]SM [...] w P. z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie określenia odrębnej własności mieszkania na nieruchomości a posiadając księgę wieczystą jako użytkownik wieczysty w udziale - Załącznik nr 3 do Uchwały [...] z dnia [...] lipca 2003 określił wielkość udziałów w części wspólnej w tym grunt ułamkowy 0,0041 m nieruchomości. Skarżący uważa, że jest stroną jako członek Walnego [...]SM [...] i posiadacz księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty z ułamkowym udziałem na gruncie w nieruchomości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, iż w przypadku spornej inwestycji stroną było Walne [...]SM [...] - jako pierwotny inwestor - dlatego zostało naruszone prawo materialne tj. § 3 ust 2 Statutu [...]SM [...], brak możliwości wypowiedzenia się co do ostatecznego kształtu inwestycji - z uwagi na samowolne działania Zarządu [...]SM [...]. Nastąpiło przekroczenie kompetencji - Zarząd [...]SM [...] nie wystąpił do Walnego [...]SM [...] o zmianę treści uchwały Walnego nr [...] - zakresu - przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest niezasadna, a Sąd w pełni podziela argumentację zaprezentowaną przez organy obu instancji. Tytułem wstępu należy wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08). VIII. W niniejszej sprawie Skarżący swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu ograniczonego prawa rzeczowego - spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, jak również z faktu posiadania - wedle oświadczenia - udziału w prawie użytkowania wieczystego części nieruchomości wspólnej oraz bycia członkiem walnego zgromadzenia Spółdzielni do której należy. Odnosząc się zatem do kwestii posiadania ograniczonego prawa rzeczowego Sąd wskazuje, iż nie wynika z niego, aby Skarżący miał z tego tytułu zdolność do bycia stroną w postępowaniu budowlanym, a także nieważnościowym. Podzielając w całości gruntowne i przede wszystkim trafne rozważania organów w tym zakresie, zwłaszcza zaś wywody co do sprawowanego zarządu nieruchomością wspólną przez Spółdzielnię, należy wskazać, iż w przypadku spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego osoba prawo to posiadająca nie legitymuje się prawem własności nieruchomości, a co za tym idzie, nie legitymuje się także konkretnym udziałem w nieruchomości wspólnej lub prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Analiza ksiąg wieczystych o nr [...] oraz [...], obrazujących ograniczone prawo rzeczowe Skarżącego oraz nieruchomość wspólną potwierdza te twierdzenia. Skarżącemu nie przysługuje prawnie wyodrębniony udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowione są budynki nr [...] i [...] (nie jest on wpisany do księgi wieczystej). Wśród wyodrębnionych lokali brak jest nadto lokalu Skarżącego, co jest okolicznością niekwestionowaną. Dysponuje on w budynku nr [...] przy ul. U. w P. lokalem mieszkalnym nr [...] na zasadach spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Udział w prawie użytkowania wieczystego nie jest jednak - jak wskazano - przynależny do tego lokalu. "Przydział" na który powołuje się Skarżący (dołączając stosowny dokument wewnątrzspółdzielczy) nie daje mu po pierwsze konkretnego udziału w prawie użytkowania nieruchomości wspólnej (jest to podział stricte wewnętrzny np. na potrzeby rozliczeniowe), po drugie, nie ustanawia mu prawa odrębnej własności lokalu, jak zdaje się twierdzić Skarżący. W konsekwencji, Skarżącemu z tytułu posiadania ograniczonego prawa rzeczowego, nie przysługuje przymiot strony, która byłaby uprawniona do kwestionowania w nadzwyczajnym trybie nieważności, wydanej przez Prezydenta Miasta P. decyzji budowlanej. Również kwestia bycia członkiem walnego zgromadzenia spółdzielni mieszkaniowej nie daje mu podstaw do formułowania tezy o posiadaniu interesu prawnego w kwestionowaniu wydanej na rzecz Spółdzielni decyzji budowlanej. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy, wszelkie spory pomiędzy spółdzielcą a władzami spółdzielni winny być rozstrzygane w ramach postępowania wewnątrzspółdzielczego, a następnie ewentualnie na drodze cywilnej. IX. W niniejszej sprawie należy także zwrócić uwagę na fakt poszukiwania przez organy podstawy prawnej do przyznania Skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Świadczy o tym kierowanie do niego korespondencji zawierającej prośbę o podanie położenia jego lokalu względem planowanej inwestycji. Jak słusznie bowiem wskazują organy, posiadacz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu może być także stroną postępowania budowlanego, jeżeli wykazane zostanie, iż z uwagi na parametry inwestycji i położenie jego lokalu może się on znajdować w jej obszarze oddziaływania i przez to naruszony zostanie jego konkretny i indywidualny interes prawny np. jego lokal będzie nadmiernie zacieniony przez inwestycję. Skarżący nie odpowiedział w sposób konkretny na te wezwania organów. Organy również z urzędu nie ustaliły przepisu m.in. warunków technicznych, które mogłyby uzasadniać przekonanie, iż lokal Skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji o jakim mowa w art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. Również na rozprawie Skarżący nie wskazał jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, z którego można byłoby stwierdzić po jego stronie przesłankę interesu prawnego. Z jego wskazań i własnych ustaleń Sądu wynika, iż inwestycja co prawda graniczy z nieruchomością, na której zlokalizowany jest budynek, w którym Skarżący ma przysługujący mu lokal, jednakże budynek nr [...] przy ul. U. skierowany jest w kierunku inwestycji ścianą bez okien. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skargę oddalono.