II OSK 2081/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2110/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2110/18 uwzględnił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2018r. nr o [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. 1.2. Jak wynika z niespornego stanu faktycznego, Burmistrz S. pismem z 24 maja 2018r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - zarządcy drogi krajowej nr [...], o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...] o wysokości do 62 m, na działce nr [...], obręb 4, m. [...], gm. [...], w odległości 25 m od granicy pasa drogowego, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 2017, poz. 1073 ze zm., dalej: upzp). 1.3. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ww. postanowieniem z [...] czerwca 2018r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że ze względów bezpieczeństwa stacja bazowa telefonii komórkowej powinna zostać posadowiona w otoczeniu drogi w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ podkreślił, że zaleca się aby, odległość stacji bazowej telefonii komórkowej, oprócz spełnionego wymogu określonego w ww. przepisie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm. – dalej: udp), gwarantowała minimalne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej. Dlatego, w ocenie organu odległość takiego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nie powinna być mniejsza niż jej zakładana wysokość, optymalnie odległość ta powinna wynosić półtorakrotność wysokości konstrukcji nośnej od przyległej do niego drogi. Zatem jak wskazał organ linia zabudowy dla jej posadowienia powinna wynosić 62,0 m, a optymalnie 93,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. 1.4. Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 43 ust. 1 udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej mniejsza niż 62 metry, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącej stanowiska w sprawie oraz naruszenie art. 7 art. 77 § 1, art. 6 oraz art. 8 Kpa. 1.5. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 15 listopada 2018 r. Sąd I instancji powyższą skargę uwzględnił, uznając, że organy naruszyły prawo procesowe w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie odległości w jakiej poza terenem zabudowy może zostać posadowiony planowany obiekt. Strona skarżąca twierdzi, że odległością wystarczającą są odległości wynikające z art. 43 ust. 1 udp, tj. w przypadku drogi krajowej odległość 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem organów zaś powinna być to odległości równa wysokości planowanej wieży, bądź półtorakrotność tej wysokości co pozwoli uniknąć zagrożenia dla ruchu drogowego w razie przewrócenia się tej budowli. W ocenie Sądu I instancji, nie pozostawia wątpliwości fakt, że tak jak ustęp drugi art. 43 udp dopuszcza lokalizowanie obiektów w odległości mniejszej od odległości wskazanych w ustępie 1, tak i można wyobrazić sobie sytuację, gdy jakieś szczególne względy przemawiają za ustaleniem lokalizowania budowli w większej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednak, skoro mogą za tym przemawiać szczególne względy, a nadto ustalenie takiej większej odległości stanowi odstępstwo od minimalnych odległości określonych przez ustawodawcę, to i uzgodnienie, w którym organ wskazuje taki warunek, winno zostać szczególnie, skrupulatnie uzasadnione. W ocenie Sądu, to na organie ciąży ciężar wykazania istotnych okoliczności przemawiających za podjętym rozstrzygnięciem. Przy tym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie może stanowić wyłącznego uzasadnienia odstępstwa od reguły przypuszczenie organu, ani wskazanie zagrożenia hipotetycznego. Tym bardziej, że w procesach inwestycyjnych szczególną wagę przykłada się do kwestii bezpieczeństwa, w tym do zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną. Podstawę zatem zastosowania takiego odstępstwa winny stanowić okoliczności, których wystąpienie jest przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności, dalece uprawdopodobnione. W przeciwnym bowiem razie rozstrzygnięcie organu charakteryzować się będzie dowolnością. Ze wskazanych wyżej przyczyn, rację zdaniem Sądu I instancji ma skarżący wskazując, że zaskarżone postanowienie naruszenia przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Nie zawiera bowiem racjonalnie sformułowanych podstaw rozstrzygnięcia. 2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 43 ust. 1 udp poprzez przyjęcie, że organ powinien wykazać fakt rzeczywistego zagrożenia przewrócenia budowli oraz że odległość zamierzonej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nie powinna być równa wysokości planowanej budowli. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 43 ust. 1 udp jest usprawiedliwiony. W myśl tego przepisu obiekty budowlane przy ogólnodostępnych drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zawarte w treści rozpatrywanego przepisu zastrzeżenie "co najmniej" nie może być uznane za zbędne czy pozbawione znaczenia. Zwrot ten jednoznacznie wskazuje, że w przepisie tym określono odległości minimalne (tak wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 156/16). Oznacza on, że organom administracji publicznej przyznano pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, iż celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni, oczywiście, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji (wyroki NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3120/19, 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1582/19). Innymi słowy, uzgodnienie zarządcy drogi w analizowanej materii ma charakter uznaniowy, o ile rzecz jasna, jak w niniejszej sprawie, zachowano odległość minimalną, ponieważ sferze uznania pozostawiono rozstrzygnięcie, czy odległość ta jest wystarczająca, czy też należy przyjąć odległość większą, lecz za każdym razem w oparciu o kryteria nawiązujące do wymogów ochrony dróg oraz okoliczności konkretnej sprawy (tak wyrok NSA z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1376/18). Wybór rozstrzygnięcia powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku; co miało miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na uwzględnienie planowanej wysokości wieży 62 m, możliwego jej wpływu na kwestię zagrożenia bezpieczeństwa na drodze krajowej, a więc o znacznym ruchu samochodowym. Z ww. uregulowań wynika zatem uprawniony wniosek, że z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy było określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się masztu (katastrofa budowlana) nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przy określeniu odległości nie mniejszej niż zakładana wysokość masztu, a optymalnie odległość ta powinna wynosić półtorakrotność wysokości konstrukcji nośnej. 3.4. Skoro zatem w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na zagrożenie proponowanych rozwiązań dla bezpieczeństwa ruchu, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa. 3.5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.