IV SA/Wa 2785/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie: WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. IV SA/Wa 2785/17 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].08.2017 r. nr [...] – na skutek wniesionego przez inwestorkę S. R. zażalenia - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) stwierdziło jego niedopuszczalność na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], w którym odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek usługowy w zakresie hostelu-akademika, na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. SKO w zaskarżonym postanowieniu wskazało, że zgodnie z art. 101 § 1 k.p.a. o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. W myśl zaś art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z tego przepisu zatem – jak podkreśliło SKO - jednoznacznie wynika, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać. Organ pierwszej instancji wadliwie pouczył Stronę o prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. Wprawdzie, stosownie do art. 112 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, niemniej jednak nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ pierwszej instancji. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować (por. wyrok WS A w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 518/09, opubl. LEX Nr 503980). Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Mając zatem na uwadze, że Strona tego postępowania wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zarzucając Organowi m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestia ta zostanie rozpatrzona w odrębnej decyzji. W skardze wniesionej do Sądu S. R. zarzuciła naruszenie: 1. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 101 § 1 i 3 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Organ, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do wniesienia zażalenia, podczas gdy z przepisów oraz pouczenia Organu I. instancji wynika, iż zażalenie Stronie przysługuje, co doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; 2. art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie odniesieniu się przez Organ do zarzutów postawionych przez Skarżącego zaskarżonemu postanowieniu oraz nie wyjaśnieniu stronom zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy, 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie podjęciu przez Organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie Sąd wówczas na podstawie art. 120 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiot wywiedzionej skargi mieścił się w dyspozycji art. 119 pkt 3 P.p.s.a., dlatego ten tryb mógł znaleźć zastosowanie. Sprawa zaś na tyle została udokumentowana i wyjaśniona, że niecelowe stało się kierowanie jej do rozpoznania na rozprawie. Istota sporu, który znalazł odzwierciedlenie w zawartych w skardze zarzutach, dotyczy udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujących od 11 kwietnia 2011 r., przysługuje Stronie zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przypomnienia wymaga, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), zmianie uległ przepis art. 101 k.p.a., do którego dotychczasowej treści "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie" dodano zwrot "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Ostatecznie przepis ten uzyskał następujące brzmienie "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zauważyć należy, że w okresie poprzedzającym nowelizację z 2010 r., sformułowaniu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" nadawano znaczenie szerokie, które obejmowało zarówno postanowienia "o zawieszeniu postępowania", "o odmowie zawieszenia postępowania", "o podjęciu zawieszonego postępowania" jak i "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Za takim właśnie rozumieniem przepisu art. 101 § 3 k.p.a. opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dodanie przez ustawodawcę do art. 101 § 3 k.p.a. zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" nie pozwala na uznanie za aktualną dotychczasowej wykładni tego przepisu. Wraz z wprowadzoną przez ustawodawcę jego zmianą, możliwość zaskarżenia postanowienia została ograniczona do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianych jako postanowień "o zawieszeniu postępowania" i do postanowień "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Podkreślenia przy tym wymaga, że już od wielu lat tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie dominujący jest obecnie pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania według procedury administracyjnej, zażalenie nie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2536/14, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2992/12, P.M. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. XI z 2014 r., M. Romańska w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." pod red. H. Knysiak-Molczyk, wyd. z 2015 r., G. Łaszczyca "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym", monografie Lex 2012). Odmienna interpretacja zmiany wprowadzonej do art. 101 § 3 k.p.a., utrzymująca poprzedzające jej wejście w życie rozumienie pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" w szerokim znaczeniu, tak jak wynikało to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 - nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. czyniłaby zbędną. Prowadziłaby bowiem do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy w szczególności, przy wykładni funkcjonalnej tego przepisu, której nie można dokonywać bez uwzględnienia jego wykładni historycznej. W literaturze wskazuje się, że wykładnia historyczna nawiązuje do koncepcji racjonalnego prawodawcy, opierając się na założeniu, że każdej zmianie tekstu prawnego przyświecały określone motywy, z których podstawowym jest zmiana prawa. Zakłada się, że zmiana przepisów ma swoje racjonalne uzasadnienie, a odtworzenie tych motywów następuje poprzez wskazanie kierunków zmian regulacji prawnej (por. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, wyd. z 2008 r.). Mając na uwadze przytoczoną argumentację, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że podstawa skargi sprowadzająca się do naruszenia przez SKO art. 101 § 1 k.p.a., polegającego na błędnej jego wykładni, okazała się niezasadna. W tym stanie rzeczy, skarga wywiedziona w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona. Z tego też względu orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 w zw. z art. P.p.s.a.