II GSK 472/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1681/18 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w R. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 14 maja 2018 r. nr 31/DRI/18 w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. Sp. z o.o. w R. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1681/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. w R, uchylił decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 14 maja 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 28 listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, a także zasądził koszty postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010 ze zm.; dalej "ustawa o s.s.e.") poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że zwiększenie pomocy publicznej, o której stanowi przepis powinno być interpretowane jako zwiększenie wielkości pomocy publicznej, bez uwzględnienia pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) i w konsekwencji zastosowaniu przepisu zgodnie z przyjętą wykładnią, co doprowadziło do wniosku, iż w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust 4 pkt 2 ustawy o s.s.e., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 9 w związku z art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.; dalej "u.s.d.g.") w związku żart. 196 ust 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek skarżącego o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie, stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarządzeniem z 16 maja 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych – rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny – ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, przewidującego rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozpoznanie sprawy administracyjnej w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Istota sporu między stronami sprowadzała się do ustalenia, czy udzielone spółce zezwolenie na prowadzenie w Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielone czasowo do 30 listopada 2017 r., mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania. Zdaniem organu, zmiana taka nie była możliwa, ponieważ umożliwiałby zwiększenie stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy publicznej i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e. Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji i skarżącej, zmiana zezwolenia poprzez przedłużenie terminu obowiązywania zezwolenia była dopuszczalna, gdyż pomoc publiczna została przyznana skarżącej w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej i była znana kwotowo, a więc taka zmiana zezwolenia nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy publicznej. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej sporną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest również to, czy sprawa z wniosku skarżącej o przedłużenie ważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej stanowi sprawę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., której nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Zauważyć trzeba, iż sprawy o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i analogicznym stanie prawnym, w których występowały oba sporne zagadnienia, były już wielokrotnie na przestrzeni ostatnich lat przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać można następujące wyroki NSA z: 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12; 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17; 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17; 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16; 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 1646/18; 5 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3311/17, a zatem można mówić o ukształtowanej i jednolitej linii orzeczniczej NSA w tych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela tę linię orzeczniczą i nie znajduje powodów do odstąpienia od niej. Przechodząc do oceny zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a szczegółowo wskazanych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ich nie podziela. Podziela natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji – oparte na ugruntowanym orzecznictwie (por. wyroki NSA z: 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12; 28 marca 2017 r., II GSK 20/17; 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16 ), że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy – poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Zauważyć trzeba, że wyłączenie powyższej regulacji zostało wprowadzone m.in. w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), w której dokonano zmiany polegającej na tym, że na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo bankowe, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy o funduszach inwestycyjnych, ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 126, poz. 853) do art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym został dodany ustęp 50, który stanowi, że do spraw z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego nie stosuje się przepisów art. 6 ust. 3, art. 11 ust. 3 - 9 oraz rozdziału 2a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) w art. 207 pkt 4 wprowadzono zmianę w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), polegającą na dodaniu do art. 181 ustępu 4, który stanowi, że do udzielanych przez organ ochrony środowiska, pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie stosuje się art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Niewątpliwie ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Zatem stwierdzić należy, że brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, że cytowana wyżej ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera wyłączenia stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., jednak jego zdaniem wniosek skarżącej spółki i jego załatwienie nie stanowiło sprawy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 9 us.d.g., ponieważ rozpatrzenie wniosku nie wpływało na możliwość wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, a pozytywne jego rozpatrzenie dałoby jedynie możliwość skorzystania z preferencyjnych zasad w dłuższym okresie czasu. NSA nie podziela tego stanowiska. Wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na terenie specjalnej strefy ekonomicznej wymaga stosownego zezwolenia i prowadzone jest zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, co uzasadnia stanowisko, że sprawy związane z uzyskaniem, utratą bądź zmianą zezwolenia są sprawami przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. i dotyczą wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, mają przy tym istotne znaczenie dla przedsiębiorcy. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA z: 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12; 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17; 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16; 15 listopada 2017r., sygn. akt. II GSK 441/17), a Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie stwierdza wystąpienia przesłanek do odstąpienia od tego poglądu. W konsekwencji należało przyjąć, że wykonywanie przez skarżącą spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej stanowiło niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane były sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. Analiza art. 11 u.s.d.g. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.) uznaje za równoważne. W związku z tym, jak wskazał NSA, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra odmawiająca skarżącej zmiany zezwolenia w części dotyczącej terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie spółce, naruszała art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Również nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e. polegającej na błędnym zrównaniu "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia stopnia wykorzystania pomocy publicznej". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przedłużenie terminu zezwolenia będzie prowadziło do zwiększenia pomocy publicznej, co stanowi negatywną przesłanka wynikającą z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e. uwzględnienia wniosku o zmianę zezwolenia. Organ podnosi, że na skutek braku w ustawie o s.s.e. definicji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e. należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Minister uznał w konsekwencji, że taka wykładnia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana nie powodowałaby wprawdzie przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, co tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. To stanowisko Ministra wyrażane w analogicznych sprawach spotkało się z krytyczną oceną sądów administracyjnych. W licznych wyrokach w sprawach zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że organ, odmawiając dokonania zmiany zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e. polegającej na bezzasadnym zrównaniu terminu "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej"( por. np. NSA z: 6 lutego 2019 r., sygn., akt II GSK1646/18; 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16; 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17; 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16; 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17; 8 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1362/18 i II GSK 237/19; 23 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1153/19; 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 758/19). Powołując się na powyższe orzecznictwo, należy stwierdzić, że za przyjęciem poglądu, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e., przemawia to, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że pomoc publiczna – zgodnie z jej istotą – przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania. Uznać trzeba było, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym należało stwierdzić, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzając zwrot kosztów postępowania, NSA uwzględnił to, że pełnomocnik skarżącej, który występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną.