II GSK 457/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Banku Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 949/18 w sprawie ze skargi I. S.A. w S. na postanowienie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 marca 2018 r. nr P/2/SP/2018 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie opinii o wydanie zezwolenia na świadczenie usług płatniczych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz I. S.A. w S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA" lub "sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 20 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 949/18, po rozpoznaniu skargi I. S.A. z siedzibą w S. (dalej zwanej "Spółką"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), uchylił postanowienie Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej zwanego "Prezesem NBP" lub "Skarżącym kasacyjnie") z 12 marca 2018 r. nr PI2ISPI2018 oraz zasądził od Prezesa NBP na rzecz Spółki kwotę czterysta osiemdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Dnia 24 kwietnia 2012 r. Spółka wystąpiła do Komisji Nadzoru Finansowego (zwanej dalej "KNF") z wnioskiem o wydanie zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej. KNF zwróciła się do Prezesa NBP o wydanie opinii w sprawie wniosku Spółki, obejmującego świadczenie usługi acquiring. Prezes NBP postanowieniem z 15 lutego 2016 r. działając na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. z 2014 r., poz. 873; dalej zwanej "u.u.p.") w zw. z art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") wyraził negatywną opinię w przedmiocie wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes NBP utrzymał w mocy negatywną opinie przedstawioną w postanowieniu z 15 lutego 2016 r. Postanowienie to stało się ostateczne. Decyzją z 13 września 2016 r. KNF odmówiła wydania zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej przez Spółkę. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z uzupełnioną dokumentacją wymaganą dla uzyskania pozwolenia na świadczenie usług w charakterze krajowej instytucji płatniczej. KNF złożoną dokumentację przekazał do zaopiniowania Prezesowi NBP. Prezes NBP wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z powodu zaistnienia przesłanki uprzedniego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do WSA, w której domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze Spółka podniosła, że z uwagi na fakt, że złożyła uzupełnioną dokumentację wymaganą dla uzyskania pozwolenia na świadczenie usług w charakterze krajowej instytucji płatniczej, nie można twierdzić, że doszło już do rozstrzygnięcia przez Prezesa NBP tej samej sprawy poprzez wydanie negatywnej opinii 15 lutego 2016 r. Jej zdaniem, opinia z 15 lutego 2016 r. dotyczyła pierwszego postępowania zainicjowanego przed KNF i została wydana na podstawie stanu faktycznego i dokumentów przedłożonych przed wydaniem negatywnej decyzji z 13 września 2016 r. W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie. WSA dopatrzył się w działaniu Prezesa NBP nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że z faktu, iż została złożona uzupełniona wersja dokumentacji wynika, iż nie jest to ta sama sprawa i Prezes NBP powinien wydać nową opinię. Opinia z 15 lutego 2016 r., zdaniem WSA, nie była już aktualna i nie mogła stanowić podstawy wydania przez KNF decyzji w przedmiocie zezwolenia na świadczenie przez Spółkę usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej. Tym samym WSA uznał zarzut naruszenia art. 106 § 1 i 3 k.p.a. oraz 60 ust. 3 i 61a ust. 2 u.u.p. poprzez niewspółdziałanie Prezesa NBP z KNF i niewydanie przez Prezesa NBP opinii obejmującej ocenę wniosku w zakresie zgodności z prawem oraz zapewnienia bezpieczeństwa i sprawności świadczenia usługi płatniczej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 u.u.p., w terminie miesiąca od dnia przekazania mu wniosku przez KNF, co faktycznie uniemożliwia zakończenie postępowania przez KNF. Sąd pierwszej instancji przyjął, że Prezes NBP nie zbadał wyczerpująco istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą. Ponadto uznał, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie spełnia przesłanek wymaganych przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes NBP zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozważenie zasadności rozstrzygnięcia pojawiających się zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, sformułowanych w uzasadnieniu. Zaskarżonemu orzeczeniu Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę przepisów: I. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.) poprzez brak należytego wyjaśnienia przez WSA w uzasadnieniu wyroku z 20 listopada 2018 r. podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ograniczenia argumentacji do ogólnikowych stwierdzeń bez odniesienia się do zaistniałego stanu faktycznego oraz uznanie zaskarżonego postanowienia organu za niespełniające przesłanek wymaganych przez normę prawną określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., bez wskazania uchybień odnoszących się do konkretnych wymogów określonych w tym przepisie; II. art. 145 § 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 15 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. w związku z brzmieniem art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935), zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym) poprzez brak wzięcia pod uwagę z urzędu (niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze Spółki), czy dopuszczalne byłoby wydanie przez organ współdziałający nowej opinii na etapie postępowania odwoławczego przed KNF, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, w przypadku uznania, że dokumentacja uzupełniona przez stronę w toku postępowania odwoławczego przed KNF ma charakter na tyle istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, że wymaga ponownego zwrócenia się do organu współdziałającego (tj. Prezesa NBP) o opinię w trybie art. 106 § 1 k.p.a., mającą — jak należy zakładać — istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; III. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie prowadzone przez KNF w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi nową sprawę względem postępowania prowadzonego przez KNF przed złożeniem wniosku, podczas gdy postępowanie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło tę samą sprawę, w której Prezes NBP wydał już rozstrzygnięcie i tym samym wyczerpał możliwość rozstrzygania w tej samej sprawie; IV. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 60 ust. 3 i 61a ust. 1 u.u.p. poprzez zarzucenie Prezesowi NBP braku współdziałania z KNF, podczas gdy Prezes NBP, w ramach toczącego się w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji przed KNF, wydał stosowne postanowienie 15 lutego 2016 r., negatywnie opiniując wniosek Spółki, a następnie podtrzymał to postanowienie, wskutek złożonego przez Spółkę 22 lutego 2016 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mocą postanowienia Prezesa NBP z 21 marca 2016 r.; V. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezes NBP był zobowiązany zbadać wyczerpująco istotne okoliczności faktyczne oraz nie dokonał wszechstronnej oceny prawidłowo zebranego materiału dowodowego, podczas gdy stosownie do normy prawnej określonej w art. 61a § 1 k.p.a., postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania jest wydawane w oparciu o stwierdzenie istnienia uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie nie może zostać wszczęte (tj. organ ogranicza badanie wniosku do aspektów formalnych), nie wnikając tym samym w merytoryczną ocenę materiału dowodowego, która powinna być dokonywana dopiero w przypadku wszczęcia postępowania w danej sprawie. W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na to, iż niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka wyjaśniła, że wnioskiem z 4 stycznia 2019 r. wystąpiła do KNF o wpis do rejestru, o którym mowa w art. 4 ust. 3 u.u.p., jako mała instytucja płatnicza, o której mowa w art. 117f ust. 1 u.u.p. Spółka została wpisana do ww. rejestru 21 stycznia 2019 r. Dnia 5 marca 2019 r. KNF wydał decyzji o umorzeniu postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem decyzji z 13 września 2016 r. w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na świadczenie przez Spółkę usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na rozprawie (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na wstępie ustosunkować się należy do wniosku Skarżącej Spółki, zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, o umorzenie postępowania w sprawie rozpoznawanej skargi kasacyjnej ze względu na to, że decyzją z 5 marca 2019 r., Komisja Nadzoru Finansowego umorzyła postępowanie w sprawie wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją KNF z 13 września 2016 r., odmawiającą wydania zezwolenia na świadczenie przez Spółkę usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej. Zdaniem Skarżącej postępowanie w sprawie skargi kasacyjnej dotyczącej postępowania akcesoryjnego, kiedy postępowanie główne już się zakończyło, jest bezprzedmiotowe. Wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Zgodnie z 193 p.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (...). Z kolei stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przyjmuje się, że postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowowoadministracyjna. Nie można zgodzić się ze Skarżącą, że zakończenie postępowania w głównej sprawie (w ten sposób, że odmowna decyzja wydana w I instancji stała się ostateczna), w której wcześniej wystąpiono do organu współdziałającego o opinię czyni bezprzedmiotowym postępowanie ze skargi kasacyjnej na wyrok sądu pierwszej instancji, w przedmiocie rozstrzygnięcia wydanego właśnie w tym postępowaniu akcesoryjnym. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie – w przedmiocie skargi kasacyjnej organu – spowodowałoby, że uprawomocniłby się wyrok wydany w pierwszej instancji, który jest zwalczany przez Prezesa NBP i który podtrzymywał skargę kasacyjną. Skoro zatem skarga kasacyjna nie została cofnięta i była podtrzymywana przez ją wnoszącego – nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania kasacyjnego (nie zaistniała sytuacja braku sprawy sądowoadministracyjnej). Przystępując zatem do rozpoznania sprawy, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa NBP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ponownego wydania opinii w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 3 u.u.p., uchylił zaskarżone postanowienie. Zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczające zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż wyrok ten, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny może na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalić skargę wtedy, gdy orzeczenie sądu pierwszej instancji jest trafne, a tylko uzasadnienie błędne (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W pierwszej kolejności należy jednak rozważyć, czy zasadny był najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) przez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ograniczono argumentację do ogólnikowych stwierdzeń, niewskazano konkretnych uchybień w uzasadnieniu decyzji organu. Uwzględnienie tego zarzutu mogłoby uczynić bezprzedmiotowym dalsze rozważania dotyczące prawidłowości zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji, chociaż lakoniczne, realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12). Dla zwalczania merytorycznego stanowiska Sąd powinny być formułowane inne zarzuty. Na wstępie dalszych rozważań należy zauważyć, że wnioskiem strony zostało zainicjowane przed Komisją Nadzoru Finansowego postępowanie o wydanie zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej. Tym samym została wszczęta sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W jej toku organ prowadzący tę sprawę (KNF) zwrócił się do Prezesa NBP, jako organu współdziałającego o wydanie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61a ust. 1 ("Jeżeli wnioskodawca zamierza świadczyć usługi płatnicze, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5, KNF niezwłocznie przekazuje NBP wniosek wraz z załącznikami, o których mowa w art. 61 ust. 1, w celu wydania przez Prezesa NBP opinii, o której mowa w art. 60 ust. 3") oraz art. 60 ust. 3 ("Wydanie zezwolenia obejmującego świadczenie usług, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5, następuje po zasięgnięciu opinii Prezesa NBP. Opinia Prezesa NBP obejmuje ocenę wniosku w zakresie zgodności z prawem oraz zapewnienia bezpieczeństwa i sprawności świadczenia usługi płatniczej.") u.u.p. – opinii w sprawie wniosku spółki, obejmującego świadczenie usługi acquiringu. Jak przyjmuje się, artykuł 106 k.p.a. reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Zwraca się jednak uwagę, że przepis ten sam w sobie nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, normuje wyłącznie kwestie proceduralne, a konkretny obowiązek współdziałania jest nakładany przepisem szczególnym – przepisem prawa materialnego. Ponadto w doktrynie zwraca się uwagę, że w ramach teoretycznej konstrukcji "współdziałania" mieszczą się zarówno formy współdecydowania, w których treść decyzji administracyjnej jest ukształtowana wspólnym oświadczeniem woli co najmniej dwóch organów administracji publicznej, jak i formy zasięgania niewiążącej opinii innego organu (por. Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. Lex/el.2022, komentarz do art. 106). W uchwale NSA (5) w Warszawie z 15 lutego1999 r., OPK 14/98, stwierdzono między innymi, że: "Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa". Przepis art. 106 nie ma natomiast zastosowania do takich przewidzianych w ustawach szczególnych form współdziałania, w których rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. Przepis art. 106 ma natomiast zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, sprawa administracyjna nie dotyczy bowiem jego praw i obowiązków (por. Andrzej Wróbel jw.). Jakkolwiek charakter postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. bywa sporny (por. uzasadnienie uchwały NSA (7) w Warszawie z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98; ONSA 1999/1, poz. 7), to zdaniem NSA nie budzi wątpliwości, że nie jest to w żadnym wypadku postanowienie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz postanowienie zawierające stanowisko, w ramach kompetencji organu, który nie orzekając w sprawie merytorycznie ma obowiązek jej zbadania pod określonym kątem i wyrażenia w tej wiążącej formie (postanowienia) swojego stanowiska. "Postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do wydania decyzji w sprawie. Postanowienie w sprawie stanowiska nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani nie kończy postępowania w danej instancji" (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany opubl. Lex/el. 2022, komentarz do art. 106 k.p.a. i podane tam orzecznictwo – wyrok NSA z 7 maja 1998 r., II SA 292/98, LEX nr 41653; wyrok NSA z 7 maja 1998 r., II SA 356/98, LEX nr 41654; wyrok NSA z 25 września 1998 r., II SA 1065/98, LEX nr 43182; wyrok NSA z 22 listopada 1999 r., II SA 1337/99, LEX nr 46257). Postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania opinii nie wszczyna się też na wniosek strony lecz przez przekazanie przez organ prowadzący sprawę administracyjną żądania zajęcia stanowiska w sprawie. "Należy zatem przyjąć, że dzień, w którym organ administracji publicznej doręczył żądanie zajęcia przez inny organ stanowiska w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, jest dniem wszczęcia postępowania przed innym organem, kończącego się wydaniem postanowienia, w którym ten inny organ przedstawia swoje stanowisko w sprawie głównej." (Andrzej Wróbel jw.). Mając na uwadze to, co wyżej powiedziano, nie miał zatem w sprawie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., gdyż postępowanie incydentalne, pomocnicze nie jest odrębnym postępowaniem jurysdykcyjnym, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto, przekazanie przez KNF żądania zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii) w sprawie wniosku Skarżącej o wydanie zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej już wszczęło postępowanie pomocnicze w stosunku do postępowania głównego, w którym miała zostać załatwiona sprawa administracyjna z wniosku Skarżącej. Natomiast co do zasady instytucja odmowy wszczęcia postępowania może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy zostało wniesione żądanie strony. Świadczy o tym treść omawianego przepisu, który odwołuje się do art. 61 k.p.a., wskazując, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn, wprost wskazując na "żądanie, o którym mowa w art. 61". W art. 61 § 1 wskazano zaś, że "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". W rezultacie kontrolowany wyrok WSA odpowiada zatem prawu, gdyż zaskarżone postanowienie Prezesa NBP było wadliwe i nie mogło się ostać w obrocie prawnym. W przypadku, w którym NSA oddala skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji ta ocena jest wiążąca. Należy w tym miejscu wskazać, że oczywiście błędne było stanowisko sądu pierwszej instancji, który przyjął, że uzupełniające postępowanie prowadzone przez KNF w następstwie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w związku z wniesieniem dodatkowej dokumentacji przez Stronę stanowi nową sprawę, w rezultacie czego aktualizuje się obowiązek Prezesa NBP do wydania opinii w tej nowej sprawie. Wymaga podkreślenia, że sprawa wywołana wnioskiem Skarżącej o wydanie zezwolenia, co niesporne, w momencie ponownego wystąpienia przez KNF do Prezesa NBP, nie zakończyła się jeszcze decyzją ostateczną, a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, będący niedewolutywnym środkiem zaskarżenia od decyzji pierwszej instancji, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.), nie wszczął nowej sprawy administracyjnej lecz otworzył drogę do ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy. Trafnie tym samym organ podnosi w skardze kasacyjnej, że nie sposób przyjąć, że postępowanie toczące się przez KNF w pierwszej instancji i postępowanie toczące się przed KNF na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowiły odrębne sprawy administracyjne, w istocie jest to bowiem cały czas ta sama sprawa administracyjna objęta tożsamością stosunku prawnego. Skoro tak, to należy też zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa NBP, że w tej samej sprawie nie było podstaw do wydawania ponownej opinii. Analiza art. 106 k.p.a. oraz przepisów szczególnych regulujących konkretnie wydanie opinii przez Prezesa NBP (art. 60 ust. 3 i 61 a u.u.p.) nie pozwala na przyjęcie, że wydawanie kilkukrotnie opinii w tej samej sprawie byłoby dopuszczalne. NSA za prawidłowe uznaje stanowisko, że obowiązek współdziałania organu (Prezesa NBP) w ww. postępowaniu przed KNF został skonsumowany przez wydanie poprzedniej opinii objętej postanowieniem z 15 lutego 2016 r. (która została utrzymana w mocy postanowieniem z 15 lutego 2016 r.). Ten pogląd nie może jednak wpłynąć na zmianę stanowiska, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia ponownej opinii była wadliwa, co szczegółowo przedstawiono wcześniej. Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie wniosku KNF o wydanie opinii organ rozważy w jaki sposób może zakończyć to postępowanie incydentalne. W sytuacji, w której brak podstaw, jak w rozpoznawanej sprawie do wydania opinii, należy przyjąć, że właściwe było wydanie postanowienia odmownego, gdyż wydanie ponownej opinii mogłoby skutkować nieważnością takiego postanowienia, na co słusznie zresztą zwracał organ uwagę w skardze kasacyjnej (por. również wyrok WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2008 r., II SA/Gl 711/08, LEX nr 529550). Wcześniej organ rozważy jednak jakie znaczenie ma okoliczność podnoszona przez Skarżącą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – umorzenia przez KNF postępowania w sprawie wniosku Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją KNF z 13 września 2016 r. odmawiającą wydania zezwolenia na świadczenie przez Spółkę usług płatniczych w charakterze krajowej instytucji płatniczej. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.). Koszty postępowania kasacyjnego należne Spółce obejmują wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego Spółkę (240 zł za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który prowadził sprawę przed sądem pierwszej instancji, a przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna).