I GSK 164/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 732/18 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 732/18 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchylił zaskarżoną decyzję. Od przedmiotowego wyroku organ administracyjny złożył skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżając w całości powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w szczególności naruszenie art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), poprzez ich błędną wykładnię iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały zbadane wynikające z tej regulacji przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, jak również poprzez utożsamianie uznania administracyjnego organu przewidzianego w powołanej regulacji z obowiązkiem umorzenia należności, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, jak również mimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8 i art. 107 k.p.a. Wskazując na powyższe uchybienia organ administracyjny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien zatem jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Zatem skarżący kasacyjnie winien wskazać, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Natomiast opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do powołanego już art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, które uniemożliwiają rozpoznanie wszystkich zarzutów. Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zauważyć jednak należy, że w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej autor zarzucił naruszenie określonych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię łącząc ten zarzut ze stwierdzeniem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały zbadane wynikające z tej regulacji przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, jak również poprzez utożsamianie uznania administracyjnego organu przewidzianego w powołanej regulacji z obowiązkiem umorzenia należności. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu oraz jego uzasadnienia należy stwierdzić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miała polegać błędna wykładnia wskazanych w punkcie 1 petitum tej skargi przepisów prawa. Ponadto, co należy szczególnie podkreślić, zarzutem błędnej wykładni przepisu prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać ustaleń faktycznych, w tym również dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Nie jest również uzasadnione twierdzenie, jakoby Sąd pierwszej instancji utożsamiał uznanie administracyjne organu przewidziane w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z obowiązkiem umorzenia należności. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie uprawnia do wyprowadzenia takiego wniosku. Sąd pierwszej instancji stwierdził natomiast zasadnie, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter, przy czym uznanie administracyjne nie może być dowolne, ale powinno wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w taki sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowić może podstawę wydania przez organ decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego a w szczególności, czy wydano ją na podstawie prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiał u dowodowego oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu zawartego w puncie 1 petitum skargi kasacyjnej. Niemniej jednak na marginesie odnosząc się do uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia można doszukać się pewnej niekonsekwencji, co jednak nie uzasadnia jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Otóż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja organu administracyjnego, w której nie stwierdzono żadnych, przewidzianych prawem, przesłanek umożliwiających zastosowanie umorzenia zaległych składek. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na szczególny algorytm stosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Otóż w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). W art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia posłużono się pojęciami nieostrymi ("uzasadnionych przypadkach", "zbyt ciężkie skutki", "niezbędne potrzeby życiowe"). Ocena, czy zaistniały tak opisane sytuacje nie ma nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego, czego jednak nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji konkludując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wskazane uchybienia pozwalają przyjąć, iż ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie została prawidłowo przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym, przekracza ona granice uznania administracyjnego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny w pewnym sensie przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu wymienionej przesłanki umorzenia składek, organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego, albowiem dopiero w takiej sytuacji działa w granicach uznania administracyjnego. W związku z powyższym w tej sprawie organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest jedną z charakterystycznych i ważniejszych instytucji części ogólnej prawa publicznego. Nie ma definicji legalnej uznania administracyjnego. Zdefiniowania uznania administracyjnego podjęli się natomiast niektórzy przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując uznanie administracyjne należy łączyć z przyznaniem organowi administracyjnemu możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresatowi normy za pośrednictwem określonych czynności prawnych, zwłaszcza aktu administracyjnego. Pozostawienie przez normę prawną organowi administracyjnemu wyboru konsekwencji prawnych zaistnienia określonego stanu faktycznego, objętego hipotezą tejże normy stanowi istotę uznania administracyjnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63). Z kolei według J. Zimmermanna uznanie administracyjne polega na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. Zdaniem tego autora nie ma uznania "w ogóle" - istnieje tylko takie uznanie i w takich granicach, jakie stanowi w tym przypadku ustawodawca (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 116). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut zawarty w puncie 2 petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej przede wszystkim nie wykazał, że naruszenie wymienionych tam przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taki obowiązek wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Już z tego powodu zarzut ten okazał się być nieuzasadniony. Niemniej jednak wbrew temu zarzutowi skargi kasacyjnej zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że niniejsza sprawa wymaga dokonania ustaleń obecnej sytuacji skarżącej oraz całej jej rodziny w kontekście przesłanek umorzenia wskazanych w rozporządzeniu. Tego zaś organy nie uczyniły. Zgodzić należy się z organem, że w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższe spostrzeżenie wiąże się w szczególności z tym, że to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 149/1, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracyjny nie uwzględnił jednak tego, że wskazane wyżej regulacje nie dyskwalifikują definitywnie postanowień art. 7 k.p.a. regulującego zasadę prawdy materialnej. Niezależnie zatem od tego, że to strona ma wykazać wskazane wyżej okoliczności, organ administracyjny nie może czuć się zwolniony od ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.