II OSK 723/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 783/18 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od H. W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 783/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarskiego ze stajnią, znajdującego się w R., gm. T., na dz. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne: Na wniosek H. W. Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku jednorodzinnego oraz pięciu budynków gospodarczych w R., gm. T., na dz. nr [...]. W sprawie stanu technicznego budynków położonych na tej działce toczyło się już postępowanie administracyjne i zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2016 r. sygn. IV SA/Po 153/16. W jego wytycznych nakazano dokonać ustaleń co do rzeczywistych zamiarów skarżącej dotyczących zamiaru wykonania remontu budynków znajdujących się na działce nr. ewid. [...], położonej przy ul. [...] w R., gm. T. Przy czym sąd wskazał, że - nie będzie wystarczającym samo przyjęcie stosownego oświadczenia od skarżącej, ale w istocie zobligowanie do wykazania swoich intencji. [...] listopada 2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której S. W. oświadczył, że wraz z żoną planują wyremontować obiekty położone w R., na działce nr [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazał H. W. przedstawić ekspertyzę techniczną spornego obiektu, jednak na skutek zażalenia H. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na kolejnej rozprawie - [...] stycznia 2018 r. reprezentujący H. W. mąż S. W. oświadczył, że rozważane są wszystkie opcje związane ze spornym budynkiem, tzn. zarówno jego sprzedaż, remont, jak i rozbiórka. S. W. oświadczył, że sporny budynek zamierza sprzedać i dał już w tej sprawie ogłoszenie. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazał H. W. rozbiórkę spornego obiektu, tj. budynku gospodarskiego ze stajnią, znajdującego się na działce nr [...]. S. W. wniósł odwołanie od tej decyzji. [...] kwietnia 2018 r. przeprowadzono powtórną kontrolę spornego obiektu, podczas której potwierdzono "przedkatastrofalny" stan obiektu. W protokole odnotowano oświadczenie S. W. o zamiarze przystąpienia do rozbiórki spornego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nakazu rozbiórki obiektu, motywując swoją decyzję stanowiskiem, iż budynek nadaje się do rozbiórki, bowiem właściciel obiektu nie ma zamiaru usunąć istniejącego stanu naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Ta okoliczność, tj. intencje właściciela przesądziły o zasadności wydania nakazu rozbiórki. Na powyższą decyzję skargę do sadu administracyjnego wniosła H. W. reprezentowana przez męża S. W. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że zasługiwała ona na uwzględnienie. W sprawie rozbiórki budynków, jak podano wyżej toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne, które zakończyło się wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 września 2016 r. sygn. IV SA/Po 153/16, w wytycznych którego nakazano dokonać ustaleń co do - rzeczywistych - zamiarów skarżącej dotyczących zamiaru wykonania remontu budynków znajdujących się na działce nr. ewid. [...]. Kluczowa w niniejszej sprawie kwestia, tj. konieczność ustalenia rzeczywistych zamiarów skarżącej pozostała w tej sprawie, w ocenie sądu I instancji niezmienna. Na podstawie swojej oceny rzeczywistych intencji skarżącej organy wywiodły wniosek o zaistnieniu przesłanki niemożności przeprowadzenia remontu lub odbudowy o obiektu, uzasadniającej wydanie decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018, poz. 1202). W okolicznościach badanej sprawy pełnomocnik skarżącej wielokrotnie zmieniał stanowisko, co do – deklarowanych – zamiarów H. W. w sprawie losów obiektu gospodarskiego ze stajnią, znajdującego się na działce nr [...]. Sąd wojewódzki zauważył, że w toku całego postępowania skarżąca, reprezentowana przez swojego pełnomocnika kierowała do organów wewnętrznie sprzeczne informacje informując o zamiarze rozbiórki tego obiektu, na podstawie uzyskanego pozwolenia na rozbiórkę, innym razem wskazując na zamiar sprzedaży obiektu, jak również deklarując opcję jego remontu, czy też wynajmu. Z tej też przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 września 2016 r. zalecił organom ponownie rozpoznającym sprawę dokonać ustaleń co do rzeczywistych zamiarów skarżącej. Przy czym – jak wskazał sąd - nie będzie wystarczającym samo przyjęcie stosownego oświadczenia od skarżącej, ale w istocie zobligowanie jej do wykazania swoich intencji. Sąd I instancji zauważył, że pełnomocnika skarżącej nigdy nie wezwano do wykazania rzeczywistego zamiaru wykonania sprzedaży, czy też remontu spornego obiektu. Obowiązek ustalenia rzeczywistych zamiarów skarżącej ciążył również na organie odwoławczym, zważywszy na fakt, że w sytuacji gdy właściciel uzna, że jest w stanie podjąć prace prowadzące do remontu obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wydawania nakazu rozbiórki. W takim przypadku, jeżeli wykonanie robót jest możliwe z technicznego punktu widzenia (a w okolicznościach badanej sprawy nie udokumentowano ustaleń przeciwnych), organ zamiast orzekać na podstawie art. 67 powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 prawa budowlanego i dopiero w wypadku nie wywiązania się przez niego z nałożonych obowiązków możliwe jest wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67. W ocenie sądu, oświadczenie właściciela nieruchomości, z którego organ wywodzi brak zamiaru doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem – musi być jednoznaczne. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy deklarację S. W, odnotowano w toku postępowania odwoławczego, służącego wzruszeniu decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu. Ten sam właściciel obiektu wielokrotnie zmieniał swoje deklaracje co do swoich zamiarów względem spornego obiektu. W tej sytuacji rzeczą organu II instancji było nie tylko rozważyć deklarację pełnomocnika skarżącej, ale również ocenić ją w kontekście całokształtu zebranego materiału dowodowego. Powołując się deklarację S. W. całkowicie pominięto, że jest ona wewnętrznie sprzeczna i nie podjęto żadnych działań celem wyjaśnienia tej sprzeczności, naruszając art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. Nie może również uwadze organu umykać obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.). W ocenie sądu wojewódzkiego, niezależnie od oceny postawy skarżącej i jej pełnomocnika, w badanej sprawie doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że H. W. składając odwołanie w niniejszej sprawie w sposób jawny zadeklarowała swój sprzeciw przeciwko nałożonemu na nią nakazowi rozbiórki spornego obiektu. Podkreślił też, że literalne brzmienie przepisu art. 67 prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę jeżeli nieużytkowany obiekt budowlany nie nadaje się do remontu lub odbudowy. Literalne brzmienie tego przepisu, występującemu w postępowaniu bez wsparcia profesjonalnego pełnomocnika S. W., również nie dawało wiedzy na temat doniosłych konsekwencji złożonej przez niego deklaracji o zamiarze przystąpienia do rozbiórki. Z akt sprawy nie wynika również aby skarżący o konsekwencjach swojej deklaracji został pouczony. Organ II instancji nie podjął również żadnych działań celem wyjaśnienia odnotowanej w protokole z [...] kwietnia 2018 r. deklaracji, pomimo świadomości, że jej złożenie przez pełnomocnika, doprowadzi do skutków wprost przeciwnych, wobec tych jakich miała ona prawo spodziewać się składając odwołanie od decyzji nakazującej jej rozbiórkę spornego obiektu. W tej sytuacji sąd uznał, że postępowania nie przeprowadzono w sposób prawidłowy. Sąd wojewódzki podniósł także, że w aktach sprawy brak dokumentu, który potwierdzałby, że S. W. został uprzedzony w trybie art. 10 k.p.a. o zamiarze wydania decyzji przez organ II instancji. Tymczasem, gdyby S. W. został pouczony o konsekwencjach swojego oświadczenia, a także o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, to wynik sprawy mógłby być inny. Ponadto zauważył, że H. W. podtrzymała swoje odwołanie, co również prowadzi do wniosku, że - rzeczywiste – jej intencje nie zostały przez organ prawidłowo ustalone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez kwestionowanie przez sąd ustaleń faktycznych nadzoru budowlanego, i że na ich podstawie było dopuszczalne nakazanie H. W., na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórki budynku gospodarskiego ze stajnią znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R., gm. T.; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nie zastosowali się do oceny prawnej i wskazań w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2016 r., IV SA/Po 153/16. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi H. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się skuteczna, zasadne są dwa jej zarzuty. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych. Podkreślić należy, a co trafnie zaakcentował również sąd I instancji, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Wyrokiem z 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 153/16, sąd ten oddalił skargę H. W. na poprzednią decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016r., która uchylała do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z [...] września 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynków zlokalizowanych na działce nr ew. [...], w tym spornego obiektu, tj. budynku gospodarskiego ze stajnią. Powyższy wyrok stał się prawomocny. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji, [...] lutego 2018 r. wydał decyzję, którą nakazał H. W. rozbiórkę budynku gospodarskiego ze stajnią, znajdującego się na działce nr [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy tę decyzję w zakresie nakazu rozbiórki obiektu, uzasadniając tym, iż budynek nadaje się do rozbiórki, bowiem właściciel obiektu nie ma zamiaru usunąć istniejącego stanu naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Intencje właściciela przesądziły o zasadności wydania nakazu rozbiórki. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że rozpoznając skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., nr [...], był związany oceną prawną, czyli wykładnią przepisów prawa dokonaną przez ten sąd w poprzednim wyroku z 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 153/16. W przywołanym wyroku sąd, akceptując decyzję organu odwoławczego wskazał, że organ nadzoru budowlanego I instancji "nie dokonał należytych ustaleń w zakresie zamierzeń Skarżącej dotyczących przeprowadzenia remontu lub odbudowy obiektów budowlanych wobec, których orzeczono nakaz rozbiórki w decyzji z dnia [...] września 2015 r." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił powyższe wskazania co do dalszego postępowania. Czyniąc zadość temu wskazaniu, ustalił, że [...] października 2016 r. H. W. złożyła wniosek do Starosty P. o rozbiórkę spornego obiektu. [...] listopada 2016 r., po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta P. wydał decyzję nr [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę, m.in. na przedmiotowy budynek gospodarczy ze stajnią na działce [...] w R. przy ul. [...]. Ustalił także, że [...] marca 2018 r. H. W. zwróciła się do organu z prośbą o przedłużenie ważności tej decyzji lub wydanie nowej decyzji. W toku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego I instancji podjął również czynności zmierzające do ustalenia, czy i ewentualnie w jaki sposób właścicielka obiektu budowlanego zamierza usunąć istniejące naruszenie porządku prawnego w postaci katastrofalnego stanu budynku. [...] listopada 2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną (jej protokół w aktach administracyjnych organu I instancji), pełnomocnik właścicielki stwierdził, że wraz ze skarżącą planują rozebrać budynek albo go wyremontować jeśli uda im się go wynająć. Jednakże podczas kolejnej kontroli budynku przeprowadzonej [...] kwietnia 2018 r. oświadczył, że właścicielka deklaruje przystąpienie do rozbiórki. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istnieje konieczność ustalenia rzeczywistych zamiarów skarżącej gdyż intencje właścicielki obiektu są jasne. Umknęło uwadze sądu wojewódzkiego, że również w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w samej skardze do sądu H. W. nie deklaruje chęci remontu przedmiotowego obiektu. Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).