I OSK 1659/19

Dnia 3 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1034/18 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., III SA/Kr 1034/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]stwierdzające niedopuszczalność odwołania T. M. od decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] aktualizującej operat ewidencyjny dla obrębu B., gmina L. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 127 w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie, wyrażające się tym, że organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania na decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] stycznia 2018 r., podczas gdy z treści art. 28 k.p.a. wynika, że ex lege T. M. winien być stroną postępowania administracyjnego; 2. art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101 ze zm.), dalej jako "p.g.k." oraz § 10 ust. 2 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2016.1034 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", przez zaniechanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym T. M. w sytuacji, gdy jest on samoistnym posiadaczem nieruchomości; 3. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., pomimo że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny w sprawie o zasiedzenie toczącej się przed Sądem Rejonowym dla K. – K. pod sygn. [...]; 4. ewentualnie art. 235 k.p.a. polegające na tym, Sąd I instancji nie zauważył, że organy nie potraktowały skargi złożonej przez skarżącego jako żądanie wznowienia postępowania, natomiast w przypadku powzięcia wątpliwości w tym zakresie, mogły zażądać od T. M. stosownego wyjaśnienia; 5. w każdym przypadku naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez nieuprawnione jego zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do zalecenia organowi administracyjnemu ustalenia statusu T. M. jako strony, zobowiązanie do przyjęcia odwołania T. M. od decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Konstatując dodatkowo, iż w skardze kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ich ocenę wypada poprzedzić zakreśleniem pola sporu. W okolicznościach badanej sprawy kwestią sporną pozostaje to, czy skarżący kasacyjnie składając odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], aktualizującej operat ewidencyjny dla obrębu B., gmina L., pozostawał stroną postępowania aktualizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 24 ust. 2b p.g.k. Odnosząc się do powyższej kwestii, która w orzecznictwie sądów administracyjnych była już wielokrotnie analizowana, wypada zauważyć, iż powszechnie przyjmuje się, że normy zawarte w przepisach p.g.k. określają w autonomiczny sposób krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu postępowania aktualizującego operat ewidencji gruntów i budynków. Uznaje się bowiem, że przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. ma charakter normy lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając przepis k.p.a. jako podstawę zakreślenia kręgu podmiotowego postępowania aktualizacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., I OSK 765/16; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1011/19; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., I OSK 2140/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) p.g.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Powyższe rozwiązanie prawne pozostaje w łączności z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., który wskazuje, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Również § 10 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że podmiotami uprawnionymi do udziału w postępowaniu aktualizacyjnym ewidencji gruntów i budynków są tylko podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Uwzględniając, iż nieruchomości objęte kwestionowaną w niniejszej sprawie aktualizacją nie stanowią gruntów Skarbu Państwa, to stronami tegoż postępowania są właściciele nieruchomości. Uwzględniając natomiast to, że nieruchomości objęte aktualizacją mają urządzony zbiór dokumentów w postaci wykazu hipotecznego Lwh [...] b.gm.kat. B. oraz wykazu hipotecznego Lwh [...] b.gm.kat. B., na podstawie których można ustalić ich właścicieli, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania norma art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) p.g.k. Jeżeli zatem skarżący kasacyjne wskazuje, iż pozostaje posiadaczem samoistnym nieruchomości objętej postępowaniem aktualizacyjnym, to okoliczność ta jest niewystarczająca dla przypisania mu przymiotu strony w postępowaniu odnoszącym się do gruntów mających urządzony zbiór dokumentów, na podstawie których można ustalić ich właścicieli. Powyższe nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie dla określenia kręgu podmiotowego postępowania aktualizacyjnego. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b). p.g.k. w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia. Ponieważ grunty objęte postępowaniem aktualizacyjnym nie należały do Skarbu Państwa, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a) p.g.k. Jednocześnie, w sytuacji gdy skarżący kasacyjne uznaje siebie za posiadacza samoistnego nieruchomości objętej postępowaniem aktualizacyjnym, to okoliczność ta, na gruncie wymagań art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) p.g.k. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia, jest niewystarczająca dla potwierdzenia przymiotu strony w postępowaniu aktualizacyjnym. W konsekwencji odwołanie skarżącego wniesione od decyzji organu I instancji, jako niepochodzące od strony postępowania, było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskutek zaniechania zawieszenia postępowania aktualizacyjnego do czasu zakończenia sprawy nabycia przez skarżącego własności nieruchomości objętej postępowaniem aktualizacyjnym w wyniku jej zasiedzenia. Skoro skarżący kasacyjnie nie jest stroną postępowania aktualizacyjnego, to niepodobna, w okolicznościach, które dotyczą jego pozycji prawnej, upatrywać przeszkód w możliwości prowadzenia i ostatecznie zakończenia postępowania aktualizacyjnego. W tym zakresie należy także dostrzec, iż ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie zbiorem informacji, a nie źródłem praw do nieruchomości. Stanowi bowiem jedynie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Nie kształtuje tego stanu, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wskutek określonych zdarzeń i czynności mających prawotwórczy charakter (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r., II SA 1155/92; wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r., II SA 17/99, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też powodu przyszłe rozstrzygnięcia tyczące zmiany prawa własności nieruchomości objętej postępowaniem aktualizacyjnym, w tym także orzeczenie, które zapadnie w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów i budynków. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 235 k.p.a., a to wobec podniesienia go nieadekwatnie do okoliczności sprawy. Przepis art. 235 § 1 k.p.a. stanowi, iż skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Przepis ten mówi o skardze w rozumieniu Działu VIII k.p.a. zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem tej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika aby skarżący inicjował tego rodzaju szczególne postępowanie uregulowane w przepisach k.p.a. Złożył natomiast odwołanie od decyzji organu I instancji podjętej w postępowaniu aktualizującym operat ewidencji gruntów i budynków. Do oceny skutków prawnych wniesionego odwołania znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. uregulowane w Dziale I "Przepisy ogólne" i Dziale II "Postępowanie". Nie mają natomiast zastosowania przepisy w sprawach skarg i wniosków uregulowane w Dziale VIII, w tym art. 235 k.p.a. Regulacje te bowiem nie obejmują trybu załatwiania spraw określonych w art. 1 k.p.a. Z kolei, uznawany w skardze kasacyjnej za naruszony, przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd I instancji wadliwie zaakceptował (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzut podniesiony w badanej skardze kasacyjnej takiego powiązania jest pozbawiony. Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony gdy sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Tak więc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. także okazał się niezasadny. Jednocześnie, wobec zaniechania sformułowania stosownego zarzutu kasacyjnego, niemożliwe stało się odniesienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do uwag uzasadnienia skargi kasacyjnej tyczących uznania przez Sąd I instancji, że odwołanie skarżącego od decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2018 r. było wniesione z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 1 k.p.a., co dodatkowo uzasadniało wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.