III OSK 1185/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 410/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery i przekazania jej w stanie wolnym od osób i rzeczy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. W. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 27 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 410/18) oddalił skargę M. W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] stycznia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2017 r. w przedmiocie opróżnienia kwatery i przekazania jej w stanie wolnym od osób i rzeczy. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] października 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Mienia Wojskowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 7, art. 41 ust. 6 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 207 ze zm.) oraz art. 17 ust. 3 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1456) zobowiązał M. W. do opróżnienia kwatery nr [...] położonej przy ul. [...] i przekazania jej w stanie wolnym od osób i rzeczy do dyspozycji Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że powyższy lokal jest przeznaczony na zakwaterowanie żołnierza zawodowego i został ujęty w wykazie kwater. Kwatera ta o strukturze dwupokojowej z kuchnią o powierzchni użytkowej 33,62 m2, w tym powierzchni użytkowej podstawowej 21,48 m2, została przydzielona skarżącemu, pełniącemu zawodową służbę wojskową jako służbę kontraktową, na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] września 2014 r. do zakwaterowania na czas pełnienia zawodowej służby wojskowej w miejscowości D. W związku z upływem czasu określonego w kontrakcie, skarżący 2 czerwca 2016 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W tej sytuacji organ pismem z 6 lutego 2017 r. wezwał skarżącego do opróżnienia zajmowanej bez tytułu prawnego kwatery w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu określonego w wezwaniu, 9 maja 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia powyższej kwatery. 13 czerwca 2017 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy oraz poinformował, że zamieszkuje w kwaterze z córką W. W. ur. [...], z której matką nie miał zawartego związku małżeńskiego. Zdaniem organu przedmiotowy lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego przez osobę zobowiązaną do jego opróżnienia na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Strona nie korzysta ze świadczeń emerytalno – rentowych i nie posiada niepełnosprawności orzeczonej przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Z danych zgromadzonych z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA i Burmistrza Miasta [...] brak jest jednoznacznego urzędowego potwierdzenia wskazującego, że skarżący jest ojcem W. W. W tej sprawie organ dysponuje jedynie oświadczeniem strony (nie podpisanym). Wizja i wywiad środowiskowy przeprowadzony przez [...] sp. z o. o. [...] wykazały, iż w kwaterze zamieszkuje skarżący, który raz na dwa tygodnie odwiedzany jest przez syna, zameldowanego w [...]. Natomiast fakt stałego zamieszkiwania W. W. (zameldowanej na pobyt stały w [...]), nie został definitywnie potwierdzony. Na dzień 25 października 2017 r. na koncie czynszowym powyższego lokalu mieszkalnego figuruje zadłużenie w kwocie 4.677,12 zł. Zdaniem organu, sprawa opróżnienia kwatery w stosunku do skarżącego nie podlega rozstrzyganiu w trybie postępowania sądowego z art. 45 ust. 3 ustawy i zastosowanie ma tryb administracyjny. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W., załączając akt urodzenia córki. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1456) oraz art. 41 ust. 1 pkt 7 i ust. 6 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na art. 41 i art. 45 ust. 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania zainteresowany 24 stycznia 2017 r. w rozmowie telefonicznej z przedstawicielem [...] sp. z o. o. [...] oświadczył, że w przedmiotowej kwaterze zamieszkuje sam. Małoletnia córka skarżącego zameldowana jest wraz z matką w [...] . Z przeprowadzonej wizji nie wynika jednoznacznie, czy małoletnia zamieszkuje z ojcem, czy tylko go odwiedza. Jednocześnie skarżący odmówił podpisania oświadczenia, że córka z nim zamieszkuje. Na dzień 4 stycznia 2017 r. opłaty za zajmowany lokal skarżący wnosił i wnosi nadal tylko za 1 osobę. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 465/16 oddalił skargę w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Odnośnie niezastosowania przez organ I instancji art. 29b ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, organ odwoławczy wskazał, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "może" nie wiąże się z obowiązkiem organu wskazania innego lokalu, a uzależnione jest od zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Skargę na powyższą decyzję złożył M. W., zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 29b ust. 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wskazał na swoją trudną sytuację osobistą i materialną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na podstawę przyznania skarżącemu prawa do zakwaterowania w przedmiotowym lokalu – decyzję z [...] września 2014 r. oraz na fakt, że został on zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 2 czerwca 2016 r., co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 465/16. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, skarżący był zobowiązany opróżnić sporny lokal mieszkalny. Odwołując się do art. 41 ust. 2, 4 i 6 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ I instancji wydał decyzję, ponieważ skarżący nie wykonał wezwania z 6 lutego 2017 r. Wskazując z kolei na art. 45 ust. 3 ww. ustawy, Sąd zauważył, że skarżący nie korzysta z uprawnień emerytalno – rentowych, nie posiada orzeczonej niepełnosprawności i nie jest osobą obłożnie chorą. Spornym w ocenie Sądu pierwszej instancji pozostawało, czy w lokalu zamieszkuje ze skarżącym jego małoletnia córka, która jest zameldowana na pobyt stały w [...]. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż fakt taki nie ma miejsca. Skarżący na dzień 4 stycznia 2017 r. wnosił i wnosi opłaty tylko za jedną osobę. Ponadto jak wynika z pisma Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., skarżący w godzinach wieczornych 23 stycznia 2017 r. w rozmowie telefonicznej podał, że lokal jest zamieszkały, ale jedynie on w nim mieszka i jest w nim zameldowany. 16 stycznia 2017 r. próbowano w lokalu przeprowadzić wywiad środowiskowy, lecz nikogo w nim nie zastano, a z informacji uzyskanej od sąsiada wynika, że lokal jest zamieszkały. W związku z powyższym w drzwiach wejściowych do lokalu pozostawiono pisemną informację o pilny kontakt z Oddziałem, lecz nie przyniosło to oczekiwanego skutku. Kilkakrotnie podjęto próbę kontaktu telefonicznego ze skarżącym, lecz bez rezultatu. 20 stycznia 2017 r. administrator ponownie pozostawił w drzwiach lokalu informację z prośbą o kontakt z organem. 20 czerwca 2017 r. i 23 czerwca 2017 r. ponownie podjęto próbę przeprowadzenia wizji lokalnej w lokalu i wywiadu środowiskowego, lecz nikogo w nim nie zastano. Natomiast z wypowiedzi sąsiadów wynika, że skarżący pracuje, do domu wraca w godzinach wieczornych, córka jest "czasami" widywana, lecz nikt nie potrafił potwierdzić, czy mieszka tam na stałe, czy tylko odwiedza ojca. W rozmowie telefonicznej przeprowadzonej 26 czerwca 2017 r. skarżący stwierdził, że w lokalu mieszka jego piętnastoletnia córka, a do protokołu rozmowy z 13 czerwca 2017 r. skarżący podał, że "w lokalu zamieszkuje z córką W. W. ur. [...] Córka przebywa na stałe w lokalu od około 2 miesięcy i będzie nadal zamieszkiwać", jednakże odmówił podpisania tego protokołu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jedynie werbalne oświadczenia skarżącego o zamieszkiwaniu w spornym lokalu jego córki, było próbą uniemożliwienia organowi wydania decyzji w trybie art. 41 ust. 1 pkt 7 i ust. 6. Organ ustosunkowując się do tej kwestii, nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem szczegółowo zajął się tą kwestią i w sposób wystarczający odniósł się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ wezwał skarżącego do opróżnienia spornego lokalu w trybie art. 41 ust. 4 ustawy, zaś przepis art. 29b ustawy ma zastosowanie do osób cywilnych, posiadających cywilnoprawne tytuły do lokali. Przepis ten nie dotyczy skarżącego również z uwagi na art. 29 ust. 2 ustawy. Skarżącemu przydzielono kwaterę na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem wszelkich istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz niewyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego, m. in. poprzez brak jednoznacznego ustalenia czy w przedmiotowym lokalu zamieszkuje wraz ze skarżącym jego małoletnia córka W. W., a w konsekwencji dowolną oceną zgromadzonych dowodów, czego nie sposób uznać za prawidłową, kompletną i wyczerpującą analizę, będącą podstawą dokonania ustaleń faktycznych. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żaden z sąsiadów nie był w stanie potwierdzić, czy córka skarżącego mieszka w przedmiotowym lokalu na stałe, czy tylko odwiedza ojca. Skarżący zaś oświadczył, że córka z nim zamieszkuje, a przesłuchani świadkowie potwierdzili, że widują ją w lokalu. Organ nie mógł zatem w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż małoletnia nie zamieszkuje w tym lokalu. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 3 listopada 2021 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Podważana w skardze kasacyjnej kwestia ograniczała się do zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji ustalenia organów, że skarżący zamieszkuje przedmiotowy lokal sam, a nie jak twierdzi – wraz z małoletnią córką. Oceniając to zagadnienie, przede wszystkim zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 7 K.p.a. "[w] toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". W aktualnym stanie prawnym obowiązek podejmowania przez organy administracji publicznej z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, został zatem poszerzony o działanie na wniosek stron. Jeśli zatem organy ustalą, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, że określona sytuacja ma lub nie ma miejsca w sprawie, to co do zasady nie są zobligowane do poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie. Na organie nie spoczywa nieograniczony obowiązek poszukiwania dowodów, zwłaszcza w sytuacji gdy określone, istotne dla sprawy fakty, zostały już ustalone. Dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku posiadania przez stronę wiedzy co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, nie może ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Dla prowadzenia dalszych czynności dowodowych konieczna jest więc inicjatywa strony. Nawet bowiem jeśli obowiązek udowodnienia określonej okoliczności z mocy art. 7 K.p.a. ciąży na organie administracji, to nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie wskazania jego źródła. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności strony zainteresowanej oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (por. wyroki NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/17, 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1626/18, 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 4192/18 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, z przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego wynika, że małoletnia córka nie zamieszkuje z nim w kwaterze, której dotyczą kontrolowane w sprawie decyzje. Okoliczność tę ustalono na podstawie wnoszonych za lokal opłat, złożonych przez skarżącego 24 stycznia 2017 r. wyjaśnień telefonicznych oraz przeprowadzonej 23 czerwca 2017 r. wizji lokalnej. I chociaż rację ma skarżący, że ostatni środek dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy córka skarżącego mieszka z nim w ww. lokalu, to jednak – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – okoliczność ta pozostaje jedynie werbalnym oświadczeniem skarżącego. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dowodów, które przemawiały za poparciem tego twierdzenia. Wprost przeciwnie, odmówił podpisania protokołu rozmowy z 13 czerwca 2017 r., w którym zawarto to oświadczenie. Ustalenia, że skarżący mieszka sam, dokonano zatem na podstawie innych, powyżej wskazanych dowodów. Słusznie zwracały przy tym uwagę organy prowadzące postępowanie, że córka skarżącego zameldowana jest w tej samej miejscowości, w której znajduje się przedmiotowy lokal. Również postawa skarżącego polegająca na wielokrotnym unikaniu kontaktu z organem prowadzącym postępowanie nie pozwala na dopatrzenie się w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia przez organy wymienionych w zarzucie reguł postępowania dowodowego. Nie podważył on tym samym prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.