I GSK 1029/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1061/18 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 11 lipca 2018 r. nr 9002-2018-007782 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz M. R. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (II SA/Bd 1061/18) wyrokiem z 28 listopada 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie sprawy ze skargi M. R. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: organ) z dnia 11 lipca 2018 r. nr 9002-2018-007782 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydania orzeczenia o oddaleniu skargi, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła: Na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego - tj. art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 7 lipca 2014r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie przepis ten znalazł zastosowanie, a wobec tego wydania wadliwego rozstrzygnięcia opierając się na ww. przepisie, 2) naruszenie prawa materialnego - tj. § 8 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa 1 Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż mimo braku spełnienia wymogów określonych tym przepisem, płatności przysługują, 3) naruszenie prawa materialnego - tj. art. 43 ust. 1, 2, 9 i art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach zostały spełnione, a zatem, że w sprawie przepisy te mają zastosowanie i wobec tego - wydania wadliwego rozstrzygnięcia, 4) naruszenie prawa materialnego - tj. art. 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały spełnione, a zatem, że w sprawie przepisy te nie mają zastosowania i wobec tego wydania wadliwego rozstrzygnięcia, 5) naruszenie prawa procesowego - tj. art. 144 § (bez wskazania dalszej jednostki redakcyjnej) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym ignorując ustalony materiał dowodowy, z którego bezspornie wynikał brak zaistnienia okoliczności błędu oczywistego, a poprzez to wydanie błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd i uchylenie zaskarżonej decyzji - stąd też naruszenie przez WSA ww. przepisu postępowania stanowi okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takie jednak przesłanki w niniejszej sprawie nie występują. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40) Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie zastosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji w zakresie przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą analizę tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ten wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17; dostępne w CBOIS). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011). Przypomnienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że uchybienia skargi kasacyjnej uniemożliwiają jej rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna w części nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje go w ustaleniu stanu sprawy przez WSA niezgodnie ze stanem rzeczywistym, ignorując ustalony materiał dowodowy, z którego bezspornie wynikał brak zaistnienia okoliczności błędu oczywistego, a poprzez to wydanie błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd i uchylenie skarżonej decyzji - stąd też naruszenia przez Sąd powyższego przepisu postępowania stanowi okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji zawarł również rozważania w zakresie czynności, które zobowiązany jest przeprowadzić organ ponownie rozpoznając sprawę. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami strony skarżącej kasacyjnie nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych. Natomiast prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że istota tych zarzutów sprowadza się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie podnosi – w ramach tej kategorii zarzutów – naruszenie: 1) art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, Dz.U.UE.L.2014.227.69 (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej); 2) § 8 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa 1 Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne, Dz. U. 2015, poz. 354 ze zm. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej); 3) art. 43 ust. 1, 2, 9 i art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, Dz.U.UE.L.2013.347.608 (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej); 4) art. 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., Dz.U.UE.L.2014.181.48 (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, ze skarżący kasacyjnie organ nie uzasadnił zarzutu zawartego zarówno w pkt 3, jak i w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższe nieprawidłowości w zakresie konstrukcji skargi kasacyjnej brak jest – biorąc pod uwagę powyższe rozważania - normatywnych podstaw do ustosunkowania się do powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznej analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazanych w pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a to z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie. Dokonując analizy zasadności wskazanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są bezpodstawne. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni powyższych, zawartych w zarzutach kasacyjnych, przepisów prawnych. Pierwszy zarzut kasacyjny dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. "Z oczywistym błędem w rozumieniu tych przepisów mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy z treści samego wniosku i niebudzących wątpliwości okoliczności towarzyszących wynika, że jego treść powinna być inna. Niezgodność sporządzonego tekstu z rzeczywistą wolą strony musi być widoczny już na skutek pobieżnej lektury wniosku, jego załączników i pozostałych dokumentów "na pierwszy rzut oka". Jego wykrycie nie powinno zatem wymagać pogłębionej analizy merytorycznej żądania strony. Tego rodzaju błąd traktuje prawodawca unijny jako omyłkę podlegającą skorygowaniu w każdym czasie, której wystąpienie eliminuje możliwość obciążenia jednostki jego konsekwencjami. Tego rodzaju błąd dotyczyć może każdego elementu wniosku. Nie jest istotne to, jaki fragment wniosku okazał się wadliwy, ale to jaki charakter ma błąd i czy można przypisać mu walor błędu oczywistego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., I GSK 945/22, LEX nr 3506592, wyrok NSA z 20 stycznia 2023r., I GSK 323/22, LEX nr 3501506). WSA wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że jako niespójność czy sprzeczność wniosku należy ocenić sytuację, kiedy te same działki deklarowane są w różnych częściach wniosku, pomimo że są to takie części wniosku, że samo zadeklarowanie danej działki w jednej części wniosku wyklucza jej prawidłowe zadeklarowanie w innej części wniosku. WSA opisał konstrukcję wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i wskazał, że w złożonym organowi przez skarżącego wniosku (na formularzu W-1/01) w części VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" znajdują się kolumny nr 8 i nr 9 opisane wspólnie jako "Dane w zakresie płatności rolnośrodowiskowej/rolno-środowiskowo-klimatycznej/ekologicznej". Kolumna 9 opisana jest jako "Informacje szczegółowe dotyczące warunków oraz wymogów w ramach realizowanych pakietów/wariantów." WSA poczynił powyższe ustalenia w zakresie treści zarówno samego wniosku, jak i oświadczenia, a następnie dokonał analizy § 8 ust. 2 pkt 1 lit b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów. Zgodnie z powyższym przepisem za obszary proekologiczne uznaje się obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jeżeli rolnik nie ubiega się o przyznanie do tych obszarów płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej z tytułu realizacji zobowiązania, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487), jeżeli w danym roku na tych obszarach rolnik jest obowiązany uprawiać międzyplony w celu realizacji tego zobowiązania. Sąd pierwszej instancji dokonał analizy zarówno konstrukcji wniosku, jak i złożonych przez skarżącego oświadczeń i następnie prawidłowo wskazał, że dokonanie przy numerze ewidencyjnym danej działki zapisów w kolumnach o nr 8 i nr 9 części VIII wniosku wskazuje, iż rolnik ubiega się o przyznanie do tej działki płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej, a więc wykluczone jest wykazanie tej działki w Oświadczeniu o powierzchni obszarów proekologicznych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu rozporządzenia proekologicznego i wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja "oczywistego błędu wniosku" o którym mowa w art. 4 rozporządzenia Komisji nr 809/2014. Błąd ten – jak stanowi powyższy przepis, może zostać poprawiony w każdym czasie. Wskazanie zatem przez skarżącego w odwołaniu od decyzji na sytuację zaistnienia tego błędu winno skutkować wezwaniem skarżącego przez organ – stojący na straży praworządności - do sprecyzowania zgłoszonej poprawki i rozstrzygnięcia sprawy po przedłożeniu przez rolnika skorygowanego wniosku wraz z oświadczeniami. W konsekwencji powyższego WSA prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 4 rozporządzenia Komisji nr 809/2014. Naruszenie to polegało na błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez organ, której efektem była konkluzja o braku podstaw do zastosowania tego przepisu przez organ w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku i zasądził od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz M. R. kwotę 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.