II GW 19/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Zębowice z dnia 10 sierpnia 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Zębowice a Burmistrzem Miasta Słubice w sprawie potwierdzenia prawa M. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia wskazać Wójta Gminy Zębowice jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wnioskiem z 10 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy Zębowice wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Słubice w sprawie o potwierdzenie prawa M. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz dołączonej dokumentacji wynika, że: - pismem z 24 maja 2018 r. [...] Szpital [...] Spółka z o.o. wystąpiła do Burmistrza Miasta Słubice (działającego przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Słubicach) o wydanie na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 z późn. zm.) decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych dla pacjenta M. M., wskazując w piśmie przewodnim, że pacjent jest bezdomny; - w sporządzonej 31 maja 2018 r. notatce służbowej z pobytu w środowisku osób bezdomnych pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w Słubicach stwierdził, że M. M. nie figuruje w bazie danych Ośrodka, na terenie Gminy Słubice nie ma noclegowni, ani schronisk dla osób bezdomnych, a spotkane osoby bezdomne nie znały M. M., co sugeruje, że po opuszczeniu szpitala opuścił on Słubice; podobne ustalenia wskazano w notatce z 13 lipca 2018 r.; - zawiadomieniem z 14 czerwca 2018 r. wydanym na podstawie art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: kpa) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Słubicach przekazał wniosek o wydanie decyzji do Ośrodka Pomocy Społecznej w Zębowicach celem załatwienia go zgodnie z właściwością ustaloną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.); - z zaświadczenia z 20 lipca 2018 r. wydanego przez Wójta Gminy Zębowice wynika, że M. M. od 22 czerwca 1969 r. do 20 września 2010 r. był zameldowany na pobyt stały pod adresem: [...] P. Wójt Gminy Zębowice wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy dla realizacji zadań przewidzianych w tej ustawie ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia. Natomiast z art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 z późn. zm.; dalej: kc) wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ocenie Wójta Gminy Zębowice, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala twierdzić, że M. M. nie ma miejsca zamieszkania na terenie Gminy Zębowice, ponieważ został wymeldowany z pobytu stałego w dniu [...] września 2010 r., od tego czasu nie zamieszkiwał w innym lokalu na terenie Gminy, a dom, w którym kiedyś zamieszkiwał, został sprzedany. W związku z tym Wójt Gminy Zębowice uznał, że organem administracji właściwym do rozpatrzenia wniosku Szpitala [...] jest Burmistrz Miasta Słubice. W odpowiedz na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta Słubice wniósł o wskazanie Wójta Gminy Zębowice jako organu właściwego do ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wobec bezdomnego M. M. Burmistrz Miasta Słubice stwierdził, że w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Burmistrz wskazał, że M. M. nie jest i nigdy nie był zameldowany na terenie Gminy Słubice. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 ppsa jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa M. M. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16 i z 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16). Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz z dołączonej do niego dokumentacji wynika, że M. M. jest osobą bezdomną, która w dniach [...] maja 2018 r. przebywała na Oddziale SOR w Szpitalu [...] w Słubicach. Miejscowość, w której znajduje się wskazany szpital (tj. Słubice) nie może zostać uznana za miejsce zamieszkania M. M. w rozumieniu art. 25 kc, ponieważ trudno przyjąć, aby nieplanowana hospitalizacja wskazywały na zamiar M. M. stałego pobytu w tej miejscowości. W związku z tym na podstawie akt sprawy nie jest możliwe ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania M. M. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kpa, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe - wbrew twierdzeniom zarówno Wójta Gminy Zębowice, jak i Burmistrza Miasta Słubice - zastosowanie ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy kpa, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa, zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa - ewentualnie także z miejscem jego pobytu (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17 i z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W świetle powyższego, w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że M. M. jest obecnie bezdomny. Nie ma przy tym podstaw, aby przyjąć, że jego ostatnim miejscem zamieszkania były Słubice, ponieważ z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby M. M. uznawał tę miejscowość za centrum swojej aktywności życiowej. W tej sytuacji należy uznać, że ostatnim udokumentowanym miejscem zamieszkania M. M., potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, była miejscowość P. w Gminie Zębowice. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w organem właściwym do potwierdzenia prawa M. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Wójt Gminy Zębowice. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji. PG