II OSK 78/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 35/16 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 35/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 6 lipca 2015 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek I. S. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] marca 2004 r. nakazującej R. S. i K. S. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce położonej przy ul. G. w R.. Decyzja ta została wydana w związku z nieprzedłożeniem przez R. S. i K. S. dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazała skarżąca względy proceduralne uniemożliwiające uchylenie tej decyzji już nie istnieją, bowiem inwestor R. S. zmarł, sąsiad M. S. nie żyje, nikt inny nie ma zastrzeżeń i niczyje prawa nie zostaną naruszone. Nadto, jak twierdzi, pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym nie leży ani w interesie społecznym, ani w jej interesie. W toku postępowania ustalono, iż I. S. razem z K. S. (przebywającym w zakładzie karnym) są spadkobiercami po zmarłym R. S. Skarżąca przedstawiła w dniu 19 sierpnia 2013 r. inwentaryzację przedmiotowego budynku mieszkalnego, z której wynika, że budynek jest funkcjonalny i bezpieczny do użytkowania. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. organ I instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2004 r., gdyż żadna z przesłanek bezprzedmiotowości decyzji określonych w art. 162 § 1 k.p.a. nie zachodzi. Podmiotem stosunku administracyjnego jest nadal I. S. , która - jako spadkobierca po zmarłym mężu R. S. - przejęła obowiązki wynikające z decyzji o nakazie rozbiórki. Przedmiot tej decyzji, tj. rozbudowa budynku mieszkalnego nadal istnieje. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskazał, że nielegalnie wybudowana rozbudowa budynku mieszkalnego nadal istnieje, a skarżąca jako spadkobierca po zmarłym R. S. jest zobowiązana do wykonania jej rozbiórki. Kwestię tą przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 141/13. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż złożona przez skarżącą inwentaryzacja budynku mieszkalnego nie może oznaczać wykonania obowiązku przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, której nie przedłożyli R. S. i K. S. . Pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, iż decyzja PINB w m. R. z dnia [...] marca 2004 r. stała się bezprzedmiotowa. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację, polegająca na przyjęciu, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży w interesie społecznym i w uzasadnionym interesie skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, iż - stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - wygaśnięcie decyzji stwierdza się, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu wynika zatem, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jaki i w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (po. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631). Skarżąca, przedstawiając argumentację przemawiającą za wygaśnięciem decyzji Nr 14/04 powołała się na śmierć M. S. - strony w postępowaniu merytorycznym, brak naruszenia praw innych oraz wprowadzenie zmian w budynku poprawiających jego funkcję i estetykę. W ocenie Sądu powyższe twierdzenia nie stanowią przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że R. S. i K. S. przedmiotowy budynek rozbudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę i wobec niewykonania do dnia 28 lutego 2004 r. obowiązku określonego w postanowieniu organu powiatowego z dnia [...] października 2003 r., tj. przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, orzeczono rozbiórkę. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, że decyzja nakazująca rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa. Powyższego stanu nie zmieniała także śmierć jednego z inwestorów, tj. R. S. Podmiotem stosunku administracyjnego jest obecnie skarżąca I. S. , która jako spadkobierca po zmarłym mężu R. S. , przejęła obowiązki wynikające z decyzji o nakazie rozbiórki, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 141/13. Nadto należy zauważyć, iż przedmiot tej decyzji, tj. rozbudowa budynku mieszkalnego nadal istnieje. A zatem należy uznać, iż w dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z nadal obowiązującej normy prawa. A zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła I. S. , podnosząc zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, to jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż wnioskowane rozstrzygnięcie nie wypełnia dyspozycji bezprzedmiotowości zarówno w aspekcie słusznego interesu strony, jak i zgodności z prawem, gdy stan faktyczny i prawny jest dokładnie odwrotny, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. poprzez niewskazanie w orzeczeniu niniejszym, jak i w orzeczeniach poprzednich (wyrok z 16 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 566/11, wyrok z 26 czerwca 2013, VIII SA/Wa 14113) wskazówek co do sposobu wyjścia prawnego z sytuacji niezawinionej przez wnioskodawczynię, która już nie mogła - zważywszy na śmierć męża - konwalidować czynności przez niego nie wykonanych, 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 48 ust. 2 pkt. 2 prawa budowlanego przez nieuchylenie decyzji, w sytuacji ewidentnego naruszenia art. 64 k.p.a. przez niewezwanie strony do uzupełnienia przedkładanej dokumentacji budowlanej - inwentaryzacji budynku sporządzonej przez uprawnioną osobę, co powodowało, iż skarżąca pozostawała w przekonaniu, iż dokumentacja jest prawidłowa. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi, i zasądzenie kosztów, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż stan faktyczny sprawy jest bardzo prosty i niezmienny od parunastu lat. Na początku XXI wieku mąż skarżącej, który wkrótce po tym zmarł wybudował fragment ściany, który dwie niepowiązane części budynku połączył w jeden budynek. W tej sytuacji zawiadomienie do nadzoru budowlanego złożył M. S., który już nie żyje. Organy nadzoru budowlanego wydały decyzję o nakazie rozbiórki. Organy uznały, iż adresatem nakazu jest skarżąca, jako spadkobierczyni męża. Jest to o tyle nietrafne, iż przesłanką takiego uznania było niezłożenie wniosku legalizacyjnego przez męża i upływ terminu do jego złożenia, a jest to niewątpliwie czynność o charakterze osobistym (art. 922 § 2 k.c.), a nie majątkowym. Zatem dla skarżącej zaczął biec od nowa termin na złożenie wniosku o legalizację. Tak też postąpiła skarżąca, składając stosowny wniosek i załączając sporządzoną inwentaryzację z wyraźnym wskazaniem, iż dokonana robota budowlana poprawiła stan budynku, czyniąc go w pełni odpowiadającym wymogom technicznym do użytkowania. Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego ta ekspertyza nie może być podstawą legalizacji. Nie przekonał Sądu również argument, iż obowiązkiem organu I instancji było odniesienie się do tego dokumentu jako podstawy formalnej wniosku. Organy administracyjne w żadnej fazie postępowania nie dążyły do istoty rozstrzygnięcia, czyli legalizacji samowoli budowlanej, ograniczając się tylko do interpretacji poszczególnych podstaw z k.p.a. Skarżąca przyznała, że organ I instancji zobowiązywał jej męża do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, nie precyzując jednak jakich, a zmarły tego nie wykonał. Skarżąca ani nie uczestniczyła w tej fazie procedury, ani nie miała żadnej świadomości, iż taka procedura się toczy. Nie może być zgodne z prawem takie rozstrzygnięcie, w którym pełnowartościowa zabudowa mieszkalna odpowiadająca wszystkim wymogom prawnym co do stałego zamieszkiwania ludzi, musiałaby być rozebrana. W dotychczasowych rozstrzygnięciach zostały naruszone wszystkie zasady ogólne z k.p.a., w szczególności art. 7 i art. 9. Organy powinny dążyć do ułatwienia skarżącej legalizacji budynku, a nie do jego rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazywane przez skarżącą okoliczności nie świadczą o bezprzedmiotowości decyzji o nakazie rozbiórki i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zasadnicza przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała po wydaniu decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogę być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., II OSK 794/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku nakazu rozbiórki śmierć inwestora - adresata decyzji nie powoduje jej bezprzedmiotowości. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W przypadku braku inwestora, na podstawie tego przepisu możliwe jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego skierowanej do innych podmiotów, najczęściej do obecnego właściciela nieruchomości. W przypadku, gdy decyzja o nakazie rozbiórki została skierowana do inwestora, a inwestor zmarł w toku postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania tej decyzji zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Jak stanowi art. 18 tej ustawy, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Związany z nieruchomością administracyjnoprawny obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego przechodzi na następców prawnych zobowiązanego. Zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W tej sprawie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] marca 2004 r. nakazano inwestorom R. i K. S. dokonanie rozbiórki rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W dniu [...] listopada 2005 r. wystawiono tytuł wykonawczy przeciwko adresatom decyzji. R. S. zmarł w dniu [...] stycznia 2006 r. Postępowanie egzekucyjne - postanowieniem organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. - zostało zawieszone, a następnie zostało podjęte i [...] marca 2009 r. wystawiono tytuł wykonawczy, w którym jako osobę zobowiązaną wskazano małżonkę zmarłego inwestora - I. S. Śmierć inwestora R. S. nie stanowiła więc przesłanki do stwierdzenia, iż decyzja o nakazie rozbiórki stała się bezprzedmiotowa. Przedmiot decyzji nadal istnieje, a inny podmiot jest zobowiązany do jej wykonania. Skoro decyzja o nakazie rozbiórki nie stała się bezprzedmiotowa, to brak jest podstaw do badania czy stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art. 64 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. W tym postępowaniu legalizacja tej samowoli nie była możliwa, gdyż jego przedmiotem jest stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki w związku ze śmiercią jednego z inwestorów. Ponadto R. S. nie skorzystał z możliwości legalizacji tej inwestycji i nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. w wyznaczonym terminie. I. S. przedłożyła dokumenty w tej sprawie dopiero w 2013 r. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 141/13, którym oddalono skargę I. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji tej samowoli budowlanej i wydania pozwolenia na użytkowanie, legalizacja taka nie jest możliwa dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] marca 2004 r. o nakazie rozbiórki. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 k.p.a. poprzez niewskazanie w orzeczeniu niniejszym wskazówek co do sposobu wyjścia prawnego z sytuacji niezawinionej przez wnioskodawczynię, zaznaczyć należy, iż Sąd nie jest uprawniony do udzielania porad prawnych stronom postępowania, zwłaszcza tym reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd może udzielać stronom w razie uzasadnionej potrzeby niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań w postępowaniu sądowym (art. 6 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.