I GSK 2035/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 716/17 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/418/2016 w przedmiocie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Miasta Sandomierza 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., II SA/Ke 716/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/418/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego - oddalił skargę. Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą z 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/418/2016 Rada Miasta Sandomierza, wskazując art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), art. 6 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze późn. zm.) oraz art. 14 pkt 5 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), zmieniła uchwałę nr XXXIII/395/2016 z 23 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego pod nazwą "Targowisko Miejskie samorządowy zakład budżetowy", przez nadanie § 6 ust. 2 brzmienia: "Wyposaża się zakład w środki obrotowe w wysokości 200.000,00 zł (słownie dwieście tysięcy złotych)". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając: 1) naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z ust. 7 i 8 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przewodniczący i wiceprzewodniczący rady miasta wraz ze złożeniem rezygnacji z funkcji utracili możliwość piastowania tej funkcji pomimo braku podjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie przyjęcia ich rezygnacji i przekazanie prowadzenia sesji rady miasta najstarszemu wiekiem radnemu, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji, 2) naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że złożenie rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady miasta jest wystarczające do utraty funkcji, uniemożliwia prowadzenie przez nich obrad sesji, a w konsekwencji dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady i przyznanie przez radę miasta kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich kompetencji, 3) naruszenie § 21 statutu Miasta Sandomierza, poprzez przyjęcie, że w razie złożenia rezygnacji przewodniczącego rady miasta i wiceprzewodniczącego rady miasta, obradom tej rady może przewodniczyć najstarszy wiekiem radny. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., II SA/Ke 716/17 WSA w Kielcach wskazał, że przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Każde więc "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy skutkuje jej nieważnością. WSA napisał, że takiego naruszenia prawa w sprawie się nie dopatrzył, w tym w szczególności nie stwierdził naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.g. rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 ww. ustawy). Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1 (art. 19 ust. 4 tej ustawy). W przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji (art. 19 ust. 5 cyt. ustawy). Niepodjęcie uchwały, o której mowa w ust. 5, w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała (art. 19 ust. 6 ustawy). W przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz zaniechania wybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania, sesję rady gminy w celu wyboru przewodniczącego, zwołuje wojewoda. Sesja zwoływana jest na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym (art. 19 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Sesję rady gminy, o której mowa w ust. 7, do czasu wyboru przewodniczącego prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji (art. 19 ust. 8 tej ustawy). Sąd I instancji podkreślił, że podniesione w skardze zarzuty opierają się na przekonaniu Wojewody Świętokrzyskiego, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji w chwili, gdy obradom przewodniczył najstarszy wiekiem radny, tj. Marceli Czerwiński. Jak wynika jednak z protokołu nr 34 z XXXIV sesji Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała (protokół w aktach spraw WSA w Kielcach o sygnaturach II SA/Ke 718/17 i II SA/Ke 191/17), zaraz po otwarciu tej sesji, oświadczenia o rezygnacji z funkcji złożyli przewodniczący Rady Miasta Robert Pytka i dwaj wiceprzewodniczący, tj. Andrzej Bolewski i Wojciech Czerwiec. Bezpośrednio po złożeniu oświadczeń o rezygnacji, z powołaniem się na statut Rady Miasta, prowadzenie obrad przejął Marceli Czerwiński. Protokół obrad potwierdza, że dotychczasowy przewodniczący i wiceprzewodniczący nadal uczestniczyli w obradach sesji. Następnie po podjęciu uchwały o wyborze nowego przewodniczącego Rady Miasta, którą to funkcję objął Andrzej Bolewski, przejął on również prowadzenie sesji (str. 21 i n. protokołu nr 34 - k. 46 i n. akt sprawy II SA/Ke 718/17). Sąd I instancji ocenił, że w świetle art. 19 ust. 8 w zw. z ust. 7 u.s.g. nie może budzić wątpliwości to, że do czasu podjęcia uchwały o odwołaniu lub uchwały o przyjęciu rezygnacji (lub stosownie do art. 19 ust. 6 - upływu 30 dni od dnia złożenia rezygnacji), kompetencje do prowadzenia obrad ma wyłącznie przewodniczący rady lub w określonych przypadkach wiceprzewodniczący (zob. wyrok WSA w Kielcach, z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Ke 187/17, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W powołanym wyroku WSA w Kielcach wskazał, a pogląd ten podzielił Sąd orzekający, że samo złożenie oświadczenia o rezygnacji z funkcji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego), przed upływem miesiąca nie powoduje utraty tej funkcji. Zaskarżona uchwała podjęta została w czasie, gdy obradom przewodniczył Andrzej Bolewski. Radny ten był wcześniej wiceprzewodniczącym Rady, na którego ostatecznie scedowane zostało przez dotychczasowego przewodniczącego rady - Roberta Pytkę i dotychczasowego drugiego wiceprzewodniczącego rady - Wojciecha Czerwca, przewodniczenie tej sesji (str. 1–2 protokołu nr 34 – k. 26 i 27 akt sprawy II SA/Ke 718/17), co dopuszcza przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. Skoro dotychczasowy przewodniczący Rady Miasta Sandomierza - Robert Pytka oświadczył, że składa rezygnację z tej funkcji, a następnie uczestniczył w dalszych obradach, to Sąd I instancji uznał, że dotychczasowy przewodniczący aprobował przewodniczenie obradom sesji przez Andrzeja Bolewskiego. Ponadto Andrzej Bolewski jako wiceprzewodniczący Rady Miasta Sandomierza mieścił się w kręgu radnych wymienionych w art. 19 ust. 2 u.s.g., którzy co do zasady uprawnieni są do prowadzenia obrad rady. Natomiast jego rezygnacja z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza złożona na początku sesji nie wywołała skutku prawnego mimo tego, że Rada Miasta Sandomierza uchwałą nr XXXIV/402/2016 z dnia 14 grudnia 2016 r. nazwaną uchwałą w sprawie przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza, w § 1 odwołała Andrzeja Bolewskiego z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. Uchwała ta została bowiem unieważniona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie II SA/Ke 189/17. Sąd I instancji ocenił, że w związku z powyższym Andrzej Bolewski, pomimo złożenia rezygnacji z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza na początku sesji z dnia 14 grudnia 2016 r., w rzeczywistości nadal funkcję tę piastował. Dlatego nie uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa polegającym na podjęciu jej w czasie, gdy obradom Rady Miasta przewodniczyła osoba nieuprawniona. Zdaniem Sądu I instancji nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Sąd dodał, że statut Miasta Sandomierza, stanowiący załącznik do uchwały nr X/80/2011 Rady Miasta Sandomierza z dnia 26 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 249, poz. 2875 ze zm.), również przewiduje możliwość przewodniczenia obradom rady przez wiceprzewodniczącego (§ 21 Statutu). Dalej Sąd ocenił, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było także podstaw do zastosowania art. 19 ust. 7 i 8 u.s.g., albowiem Rada Miasta nie miała wówczas podstaw do przypuszczenia, że podjęte przez nią na tej sesji uchwały w przedmiocie przyjęcia złożonych przez dotychczasowego przewodniczącego i wiceprzewodniczących rezygnacji - okażą się nieważne. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Kielcach do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając wyrok w całości i wskazując, jako podstawy skargi kasacyjnej: 1. naruszenie art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba sprawująca funkcję wiceprzewodniczącego rady gminy, działająca w charakterze przewodniczącego rady gminy, jest uprawniona do prowadzenia obrad rady pomimo obecności na tych obradach osoby, która nadal sprawuje funkcję przewodniczącego rady gminy; 2. naruszenie art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wiceprzewodniczący rady gminy jest uprawiony do prowadzenia obrad rady, w których uczestniczy przewodniczący rady gminy, pomimo niewyznaczenia go do wykonywania tego zadania przez przewodniczącego rady gminy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały, w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto pełnomocnik Wojewody oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że jedynym obowiązkiem, a zarazem uprawnieniem, przewodniczącego rady jest organizowanie jej prac i prowadzenie obrad rady. Uznać należy zatem, że obowiązek ten może zostać przekazany innej osobie wyłącznie w sytuacjach przewidzianych przez przepisy rangi ustawowej. Skoro zatem art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g. stanowi, iż wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem wykonuje zadania przewodniczącego w czasie jego nieobecności jedynie w przypadku, gdy przewodniczący nie wyznaczył wiceprzewodniczącego, to a contrario stwierdzić należy, że również wyznaczony przez przewodniczącego wiceprzewodniczący może wykonywać zadania przewodniczącego tylko pod nieobecność przewodniczącego. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której przewodniczący, pomimo faktycznej możliwości wykonywania swoich ustawowych obowiązków, uchyla się od nich, cedując je na wybranego przez siebie wiceprzewodniczącego, a tym samym do zaprzeczenia roli wiceprzewodniczącego jako osoby zastępującej przewodniczącego rady gminy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, o ile regulacje statutowe mogą dowolnie kształtować kolejność przejmowania zadań nieobecnego przewodniczącego przez wiceprzewodniczących, to dowolność taka nie jest już dopuszczalna w przypadku ustalania kręgu osób, które mogą wykonywać zadania przewodniczącego w czasie jego obecności. Kasator ocenił, że z tego też względu niezasadne jest twierdzenie WSA w Kielcach, iż dopuszczalne jest prowadzenie obrad rady gminy przez wiceprzewodniczącego, mimo iż w obradach tych bierze udział również osoba, która formalnie nadal sprawuje funkcję przewodniczącego rady. Skoro bowiem Sąd uznał, iż, pomimo złożenia rezygnacji przez wiceprzewodniczącego Andrzeja Bolewskiego, radny ten nadal sprawował swoją funkcję z uwagi na niewywołanie skutków prawnych przez podjętą przez Radę na tej samej sesji uchwałę o przyjęciu rezygnacji/odwołaniu z funkcji, to powinien jednocześnie uwzględnić okoliczność, że z analogicznych powodów funkcję przewodniczącego Rady zachował również obecny na sesji Robert Pytka. Skarżący kasacyjnie ocenił, że do czasu podjęcia ważnej uchwały o odwołaniu lub uchwały o przyjęciu rezygnacji (lub, stosownie do art. 19 ust. 6 u.s.g., upływu miesiąca od dnia złożenia rezygnacji), kompetencje do prowadzenia obrad ma wyłącznie przewodniczący rady lub w określonych przypadkach wiceprzewodniczący, przy czym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, obecność na sali obrad przewodniczącego, który jest zdolny do prowadzenia obrad, wyklucza możliwość powierzenia prowadzenia tych obrad wiceprzewodniczącemu. Nawet przy przyjęciu, iż przewodniczący rady gminy jest upoważniony do scedowania na wiceprzewodniczącego obowiązku prowadzenia obrad rady, w których osobiście uczestniczy, czynność ta nie może zostać dokonana w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 19 ust. 2 zd. 2 u.s.g. przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Użyte przez ustawodawcę w tym przepisie wyrażenie "wyznaczyć" oznacza, że czynność ta powinna zostać ujawniona na zewnątrz w taki sposób, aby nie było wątpliwości, który z wiceprzewodniczących został wyznaczony do pełnienia zadań przewodniczącego oraz jaki zakres zadań został mu przekazany. Jest to bowiem niezbędne do ustalenia, czy dane zadanie zostało skuteczne powierzone przez przewodniczącego, a tym samym czy zostało wykonane przez osobę do tego uprawnioną. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Andrzejowi Bolewskiemu zostało przekazane prowadzenie obrad Rady, lecz miało to miejsce jeszcze przed zrzeczeniem się przez niego funkcji wiceprzewodniczącego Rady. Mimo, że oświadczenie o zrzeczeniu się funkcji wiceprzewodniczącego nie wywołało skutków prawnych, to jednak spowodowało, że Andrzej Bolewski został wybrany następnie, choć nieskutecznie, na przewodniczącego Rady i w takim charakterze prowadził dalszą część obrad. Tym samym, wbrew twierdzeniu Sądu, nie został on wyznaczony do prowadzenia tej części sesji przez obecnego na sali obrad przewodniczącego Rady, lecz przewodniczył jej na skutek przekazania mu tego obowiązku przez radnego najstarszego wiekiem po podjęciu uchwały o wyborze przewodniczącego Rady. W ocenie radnych uczestniczących w obradach, w tym przewodniczącego Rady, nie pełnił on już bowiem funkcji wiceprzewodniczącego Rady. Zatem nie będąc wyznaczonym przez przewodniczącego Rady i nie sprawując formalnie funkcji przewodniczącego Rady, Andrzej Bolewski prowadził część obrad, podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę, jako osoba nieuprawniona, co spowodowało, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Sandomierza wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach dlatego też podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. powołanym jako jedyna materialnoprawna podstawa skargi kasacyjnej, zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie jej pracy oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Regulacje te mają charakter ustrojowy i organizacyjny, określając zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy oraz tryb powierzania zadań przewodniczącego innym osobom i krąg tych osób. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miasta Sandomierza z 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/418/2016, którą zmieniono uchwałę z 23 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego pod nazwą "Targowisko Miejskie samorządowy zakład budżetowy", przez wprowadzenie zmiany polegającej na nadaniu § 6 ust. 2 zmienianej uchwały brzmienia: "Wyposaża się zakład w środki obrotowe w wysokości 200.000,00 zł (słownie dwieście tysięcy złotych)". Żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wnioskach skargi kasacyjnej wskazuje na to, że Wojewoda Świętokrzyski dostrzega związek między sposobem prowadzenia obrad na sesji, który jego zdaniem naruszał prawo i ważnością uchwały podjętej na tej sesji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko tego Sądu zawarte w wyroku z 13 listopada 2018 r., I OSK 1239/18 (CBOSA), wydanym w sprawie z udziałem tych samych stron i w wielce zbliżonym stanie faktycznym, że powołane w skardze kasacyjnej jej podstawy nie pozwalają na rozważenie tej kwestii. Nie zawierają one bowiem regulacji określającej skutek ewentualnego naruszenia art. 19 ust. 2 u.s.g. Podstawę prawną dla dokonania oceny skutków sprzeczności z prawem uchwały rady gminy stanowi bowiem przepis art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. (uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne).Tak więc argumenty prawne zmierzające do wykazania, iż uchwała rady gminy dotknięta jest nieważnością powinny zatem wskazywać konkretne przepisy prawa, które zostały naruszone przy jej wydaniu - w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. określającym skutek tego naruszenia. Dokonując analizy zarzutu kasacyjnego wskazać należy także na treść art. 147 § 1 P.p.s.a. określającego kompetencje sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia przesłanki sprzeczności z prawem uchwały i stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku sądu I instancji oznacza tyle, że sąd ten nie dostrzegł podstaw do zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., jak również inne przepisy P.p.s.a będące podstawą zaskarżonego wyroku nie zostały wskazane wśród podstaw kasacyjnych. Zaniechanie to uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu podstawami skargi kasacyjnej, merytoryczną ocenę zarzutów naruszenia art. 19 ust. 2 u.s.g., skoro przepis ten nie był materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały, a przepisów określających prawne konsekwencje naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały nie wskazano jako podstawy kasacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt II sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.