II OSK 1156/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 762/18 w sprawie ze skargi U. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 762/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego z tarasem, o łącznej powierzchni zabudowy ok. 71,1 m2 (w tym taras ok. 15,8 m2) i wysokości do kalenicy ok. 5,50 m, zrealizowanego samowolnie na działce oznaczonej nr 37, na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w W., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła U. W., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła mu naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię/niewłaściwe jego zastosowanie, tj. błędną wykładnię art. 48 Prawa budowlanego, polegające na bezzasadnym uznaniu, że występują negatywne przesłanki do dokonania legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy dokonanie samowoli budowlanej nastąpiło w 1999 r., w czasie gdy przepisy prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. obowiązujące w chwili popełnienia samowoli budowlanej. umożliwiały legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku Sądu do zarzutu skarżącej, podniesionego w treści skargi, dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania co skutkuje uznaniem za strony postępowania i prowadzenie postępowania z udziałem podmiotów nieposiadających legitymacji do bycia stroną postępowania, względnie podmiotów nieistniejących, – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie na informacji organu pierwszej instancji, z której wynika wyłącznie, że brak jest wzmianki o wydaniu decyzji kończącej postępowania prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (wówczas PINB w Powiecie W.) pod znakiem [...] oraz [...] w rejestrze decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozważnie skierowania przez "Prezesa Sądu Najwyższego" wniosku na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. o podjęcie uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 2, względnie wydania przez skład orzekający postanowienia na zasadzie art. 264 § 2 p.p.s.a. w przedmiocie podjęcia uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wyjaśniającej, "czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organy administracji". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych w niej zarzutów. Pismem z [...] grudnia 2021 r. Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd [...] w W. wniósł o "utrzymanie decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nakazującej U. W. rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego samowolnie na działce ogrodowej oznaczonej nr [...], na terenie ROD [...] w W., przy ul. [...]." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do oddalenia skargi, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu pozostałych zarzutów naruszenia prawa. Wnosząca skargę kasacyjną naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a upatruje w braku odniesienia się przez sąd I instancji w uzasadnieniu do wszystkich jej zarzutów zawartych w skardze, w szczególności "brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku Sądu do zarzutu skarżącej, podniesionego w treści skargi, dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania". Rzeczywiście sąd wojewódzki do tego zarzutu się nie odniósł. Jednak okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Tutaj taka sytuacja nie wystąpiła. Na marginesie należy podnieść, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły krąg stron niniejszego postępowania, ograniczając je do inwestora samowoli budowlanej, Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w W. i Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu [...] w W. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) gdyż jest to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że organy orzekające w sposób "niewystarczający" zgromadziły materiał dowodowy. U. W. wskazuje, że w sprawie prowadzone było już postępowanie i podaje ich oznaczenia - [...] oraz [...]. Ma rację sąd wojewódzki, że kwestia prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla [...] postępowania w stosunku domu mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] ROD "[...]" w W. pod wskazanymi sygnaturami została wyjaśniona przez organ odwoławczy. Z informacji uzyskanej od organu I instancji wynika, że akt o wskazanym numerze nie udało się odnaleźć, jednak żadna decyzja w sprawie nie zapadła. Należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie do dnia wydania niniejszego wyroku nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o toczącym się wcześniej postępowaniu w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Tym samym nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przez organy orzekające art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Istota tej skargi sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy samowolnie wybudowany budynek mieszkalny na działce nr [...] można legalizować ? Na tak zadane pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco. Od [...] lipca 2003 r. (nowelizacja prawa budowlanego) stworzono możliwość legalizacji samowoli budowlanych, lecz nie wszystkich i nie w każdych warunkach co wynika z brzmienia art. 48 ust. 2 Ustawy prawo budowlane. Można zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności (pkt 1) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. a) albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. b) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku mieszkalnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie nie pozwala na legalizację wzniesionego przez skarżącą kasacyjnie obiektu. Nie ma przy tym najmniejszych wątpliwości, że zgodność z prawem samowoli budowlanej należy oceniać według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktualnych na datę wydania orzeczenia w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Użycie określenia "obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc użycie czasu teraźniejszego, wskazuje na plan obowiązujący w dacie stosowania tego przepisu. Takie jest też ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyroki z 14 stycznia 2021 r. II OSK 1720/18, z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1955/19, z 8 grudnia 2020 r. II OSK 1783/18, z 8 marca 2018 r. II OSK 2180/17 (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 publ. ONSAiWSA 2014/6/89) W świetle powyższych rozważań nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 48 prawa budowlanego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku.