II OSK 889/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 643/18 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 643/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, dalej także: "Spółka", pozwolenia na rozbiórkę garażu i budynku magazynowego, na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. G. [...] w Warszawie. Odwołanie od ww. decyzji wniosło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m. st. Warszawy. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018 r., nr 38/I/2018, Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m. st. Warszawy, które stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu m. st. Warszawy, za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Wobec tego, każde działanie poszczególnych Biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent m. st. Warszawy orzekał w niniejszej sprawie jako organ pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, dalej także jako "skarżący", wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o oddalenie skargi w całości. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy jako organ architektoniczno-budowlany (starostę). Przy wydawaniu decyzji wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną jednostką samorządu terytorialnego. Źródło zaś interesu prawnego, którego ochrony domaga się skarżące Miasto Stołeczne Warszawa (Biuro Mienia i Skarbu Państwa) - a nie jak twierdzi organ odwoławczy Biuro Mienia i Skarbu Państwa, jako komórka organizacyjna Urzędu m. st. Warszawy - wynika natomiast z prawa własności do działki ewid. nr [...] , będącej w użytkowaniu wieczystym inwestora, na której ma nastąpić rozbiórka garażu oraz budynku magazynowego. W ocenie Sądu, Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, jak w niniejszej sprawie, wykonuje zadania powiatu, działając jako starosta. Orzekając w sprawie indywidualnej, na wniosek inwestora, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie zarządza jednocześnie mieniem tej jednostki (nie występuje wtedy jako jej właściciel etc.). W konsekwencji, Miasto Stołeczne Warszawa (Biuro Mienia i Skarbu Państwa) - w niniejszej sprawie - miało interes prawny do złożenia odwołania, gdyż dotycząca go decyzja z dnia 18 grudnia 2017 r. została wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy działającego jako starosta (organ administracji architektoniczno-budowlanej), a odwołanie zostało wniesione przez Miasto Stołeczne Warszawa - Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m. st. Warszawy (jednostkę organizacyjną podległą Prezydentowi m. st. Warszawy) - w zakresie wykonywania prawa własności do nieruchomości (dz. ewid. nr [...] ), na której znajdują się budynki, których dotyczy decyzja rozbiórkowa organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, Wojewoda naruszył art. 134 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 29 K.p.a, poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi m.st. Warszawy reprezentowanemu przez Zastępcę Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa przysługuje status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, pozwolenia na rozbiórkę garażu i budynku magazynowego, na działce o nr ew. [...] , obr. [...], przy ul. G. [...] w Warszawie, dalej: "Inwestycja", w sytuacji, gdy wskazany powyżej organ decyzją [...] grudnia 2017 r. Nr [...], zatwierdził zgodnie z wnioskiem projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, 2) tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a., 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że prawo własności przysługujące Miastu st. Warszawie do nieruchomości objętych Inwestycją oraz nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie Inwestycji jest odrębną okolicznością kreującą interes prawny Miasta st. Warszawy w sytuacji gdy Prezydent m.st. Warszawy jako organ gospodarujący mieniem tego podmiotu jest zarazem organem wydającym decyzję w przedmiocie Inwestycji, 3) tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi poza rozprawą (zrzekł się rozprawy) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną m. st. Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. pełnomocnik Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [...] poinformował, że posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie na odległość i podał adres elektroniczny. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 8 lutego 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy Prezydent m.st. Warszawy mógł wnieść skutecznie odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2017 r. Powyższa problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W orzecznictwie aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie konsekwentnie podkreślano, że powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1183/19). Gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 214/17; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19). W orzecznictwie wskazywano również, że czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Oznacza to, że wójt, burmistrz, prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Ta sytuacja rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08; z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10). Regulacja ta nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19). Powierzenie właściwości rzeczowej prezydentowi miasta na prawach powiatu do prowadzenia postępowania skutkuje tym, że miasto, którego jest on prezydentem, nie ma prawa strony w takim postępowaniu. Powyższe stanowisko należy odnieść do wszystkich postępowań administracyjnych, w których organ jednostki samorządu terytorialnego występuje w roli organu administracyjnego orzekającego w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 528/16). Wynikające z tych samych założeń ustrojowych i procesowych oraz materialnoprawnych stanowisko prezentowane było w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17, i z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, ONSA i wsa 2016/4/54). Nie oznacza to braku ochrony prawnej dla interesu prawnego Gminy jako osoby prawnej. Pełnienie roli organu dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który ten organ reprezentuje. Konsekwencją tego stanowiska jest ocena, według której, Prezydent m.st. Warszawy jako organ gminy mającej status miasta na prawach powiatu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 528/16; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1084/19). Zarzuty skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim kwestionują prawo Miasta Stołecznego Warszawy do wniesienia odwołania pod decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, są zatem skuteczne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 203 pkt 2 zasądzono od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.