I OSK 650/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 413/18 w sprawie ze skargi R.Z. i J.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy pod lokalizację dróg publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 413/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.Z. i J.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy pod lokalizację dróg publicznych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 7.434 (słownie: siedem tysięcy czterysta trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z [...] stycznia 2009 r., nr [...], Prezydent [...], dalej jako "Prezydent Miasta", ustalił lokalizację dróg publicznych kategorii gminnej - ul. [...] i ul. [...] w [...] m.in. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w [...], obręb [...], stanowiących współwłasność J.Z. i R.Z. Decyzja ta została utrzymana mocy decyzją Wojewody [...] , dalej jako "Wojewoda" z [...] kwietnia 2009 r. Po dwukrotnym orzekaniu przez organ pierwszej instancji o ustaleniu odszkodowania i uchylaniu jego decyzji przez organ odwoławczy, kolejną decyzją z [...] października 2014 r., znak: [...], Starosta [...], dalej jako "Starosta", ustalił odszkodowanie na rzecz J.Z. w wysokości 57.767 zł i na rzecz R.Z. w wysokości 57.767 zł za przejęcie powołanych wyżej działek gruntu na własność Gminy [...] pod projektowane drogi publiczne. W wyniku odwołania złożonego przez R.Z. i J.Z., [...] czerwca 2015 r. Wojewoda wydał decyzję znak: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził m.in. brak podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania. Na powyższą decyzję R.Z. i J.Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego we Wrocławiu, dalej również jako "WSA". Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: (1) art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 - 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, (2) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", (3) art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., (4) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie od 26 sierpni 2011 r., (Dz.U. Nr 165, poz. 985), dalej jako "rozporządzenie", (5) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Sąd pierwszej instancji oddalił skargę wyrokiem z 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 619/15. WSA stwierdził bowiem, że organy w sposób wymagany przepisami procesowymi wyjaśniły wszystkie istotne w sprawie okoliczności, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie przekroczyły przy tym granic swobodnej oceny dowodów ani nie naruszały art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., zaś motywy podjętych w sprawie orzeczeń zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku skarżący zarzucili naruszenie (1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", (2) § 36 ust. 4 rozporządzenia, (3) § 36 ust. 4 rozporządzenia, (4) art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Wyrokiem z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 986/16 Naczelny Sąd Administracyjny, dalej również jako "NSA", uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Skarga kasacyjna została uwzględniona z uwagi na zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA przedstawienie oceny organu odwoławczego oraz opis czynności rzeczoznawcy majątkowego i zawartości operatu szacunkowego nie stanowią wyjaśnienia podstawy prawnej, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. NSA wskazał, że rozważając zarzuty skargi, WSA nie może poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu ich niezasadności, lecz powinien je ocenić w kontekście przepisów, których naruszenie skarżący zarzucił. NSA wskazał, że choć sąd nie może podważać ustaleń mających charakter wiadomości specjalnych biegłego, o tyle zobowiązany jest ocenić, czy sporządzony operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania wartości nieruchomości, wynikających przede wszystkim z przepisów u.g.n. i rozporządzenia oraz czy spełnia wymagania formalne wynikające w szczególności z § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Sąd kasacyjny wskazał również na obowiązek wyjaśnienia przez sąd pierwszej instancji, czy ustalone odszkodowanie spełnia wymagania powołanych ustaw. W szczególności, czy została zachowana zasada wynikająca z art. 134 ust. 3 u.g.n., według której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, czy też zaistniała sytuacja wyłączająca tę zasadę, tj. sytuacja określona w art. 134 ust. 4 u.g.n. Ponadto NSA wskazał, że jeżeli w ocenie WSA rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości nie jest uprawniony do oceny charakteru transakcji nieruchomościami przyjmowanymi do porównań w kontekście art. 151 ust. 1 u.g.n., to taki obowiązek oceny spełnienia wymogów określonych w powołanym art. 151 ust. 1 spoczywał na organie administracji, czego sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy NSA zobowiązał sąd pierwszej instancji do oceny, czy organy orzekające w sprawie zachowały przy ustalaniu odszkodowania wymogi wynikające z przytoczonych wyżej przepisów prawa kreujących ustawowe zasady ustalania odszkodowania i wyjątki wyłączające te zasady, mając również na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA we Wrocławiu wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez sąd kasacyjny, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. i z art. 170 p.p.s.a. Zaznaczył przy tym, że NSA przesądził o konieczności wyjaśnienia czy ustalone odszkodowanie spełniało wymagania wynikających z u.g.n., jak też nakazał wyjaśnić czy transakcje nieruchomościami drogowymi, przyjętymi do porównania za podstawę wyceny, były zawierane w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem w procedurze poprzedzającej postępowanie wywłaszczeniowe, czy też nie miały związku z takim postępowaniem. Wobec powyższych WSA wskazał, że w przedłożonych mu aktach administracyjnych, poza dwoma drobnymi wzmiankami, w operacie nie ma informacji, które dotyczyłyby charakteru transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania przez rzeczoznawcę. WSA uznał, że bez zbadania dokumentów źródłowych dotyczących nieruchomości porównawczych, nie będzie możliwym bezsporne wykluczenie warunków rynkowych zawierania transakcji takimi nieruchomościami. Podkreślił, ze takich odpowiedzi nie dostarcza również lektura opinii Komisji Arbitrażowej z 20 marca 2014 r. Powołując się na art. 106 § 3 p.p.s.a, WSA podniósł, że skoro zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego, celem wyjaśnienia wskazanych przez NSA kwestii, będzie wymagać przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania uzupełniającego, w ramach którego organ zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego o przedstawienie pisemnych wyjaśnień, jak również przedstawienia dokumentów dotyczących transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania za podstawę wyceny, to w braku wymaganych informacji musiał on uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, aby to organ przeprowadził we wskazanym przez NSA zakresie, niezbędne postępowanie dowodowe, do czego nie jest powołany Sąd. WSA stwierdził, że "Sąd nie gromadzi materiału dowodowego w sprawie, natomiast stwierdzenie jego braków stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego, które w jego ocenie stanowiło uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, tj.: i. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne pominięcie złożonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów mających na celu ocenę prawidłowości działań organów administracji publicznej rozpatrujących sprawę; ii. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku niezgodnego z sentencją orzeczenia, co czyni wyrok w sprawie niewykonalnym; iii. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku zawierającego wskazania dla organu drugiej instancji co do podjęcia czynności wobec operatu szacunkowego, który ze względu utratę aktualności nie może być dowodem w ponownie prowadzonym przed organami administracji publicznej postępowaniu; iv. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez sformułowanie wskazań dla organów administracji publicznej, które przekraczają dozwoloną organowi zasadę swobodnej oceny dowodów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 413/18 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponadto wniósł o orzeczenie o kosztach wedle norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. i J.Z. wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ich ocenie, w skardze kasacyjnej nie wykazano, by naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w skardze kasacyjnej nie wskazano zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., a sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był w chwili wydawania zaskarżonej decyzji niepełny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie widoczna jest niespójność pomiędzy sentencją zakwestionowanego wyroku a jego uzasadnieniem. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że uchylono decyzje organów obu instancji natomiast treść uzasadnienia wyroku mogłaby sugerować, że uchylono tylko decyzję organu odwoławczego, bowiem w wytycznych Sąd I instancji zawarł wskazówki dla organu odwoławczego co do dalszego postępowania. Niezależnie od tego rację ma skarżący kasacyjne twierdząc, że uzasadnienie sądu eliminujące z obrotu prawnego decyzje obu instancji powinno wskazywać na okoliczności, które uzasadniały uchylenie decyzji obu instancji, a nie tylko decyzji organu odwoławczego. Nieuzasadnione uchylenie decyzji organów obu instancji stoi w sprzeczności z zasadami ekonomiki i szybkości postępowania, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że wystarczające było uchylenie jedynie orzeczenia organu odwoławczego. W tej kwestii organ przedstawił też ważkie argumenty powołując się na nową treść przepisu art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., dotyczącego maksymalnego okresu wykorzystania sporządzonego operatu szacunkowego. Rację ma też skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd I instancji uchylił się od ponownej oceny sprawy, poprzez dokonanie analizy dołączonych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego aktów notarialnych. W świetle wskazań NSA zawartych w wyroku sygn. akt I OSK 986/16 na Sądzie I instancji ciążył obowiązek dokonania takiej oceny. Ponownie dokonując oceny zakwestionowanej decyzji oraz dołączonych aktów notarialnych Sąd I instancji weźmie pod uwagę wykładnię przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. Wskazać w tym miejscu należy, że swoistym dopełnieniem wartości rynkowej nieruchomości, za grunt przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, jest możliwość dochodzenia roszczeń za obniżenie wartości nieruchomości w odrębnym trybie, określonym w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać też należy, że grunt przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne "jest zagrożony wywłaszczeniem" od momentu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu ustania jego mocy obowiązującej. Podmiot publiczny (gmina, powiat, województwo, Skarb Państwa) powołując się na postanowienia tego planu może bowiem w dowolnym czasie złożyć ofertę wykupu gruntu pod drogę publiczną albo wdrożyć procedury skutkujące wywłaszczeniem gruntu pod drogę publiczną. Z tych względów i na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.