II FSK 613/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca) Sędzia WSA (del.) Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 715/18 w sprawie ze skargi Prezesa [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 19 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. o sygn. I SA/Ol 718/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi Prezesa Z. (dalej: Prezes Zarządu ) uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: Dyrektor IAS) z dnia 19 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Olsztynie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor IAS w Olsztynie (reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 9 pkt 2, art. 64c § 4 i § 6a pkt 2 w związku z art. 80 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) przez: 1) wadliwie wykonaną funkcję kontrolną i uchylenie zaskarżonego postanowienia, w wyniku błędnej oceny działań organu egzekucyjnego i wadliwe uznanie, że organ egzekucyjny niezasadnie obciążył skarżącego wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, w skład których wchodziła m.in. opłata egzekucyjna za zajęcie wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego, bez uwzględnienia wzorców konstytucyjnych z art. 64 ust. 1 i art. 84 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244) oraz zawartych w nim wytycznych w zakresie miarkowania wysokości opłaty egzekucyjne za dokonane zajęcie egzekucyjne; 2) wadliwe przyjęcie, że dla określenia prawidłowej wysokości górnego maksymalnego pułapu opłaty egzekucyjnej (miarkowania wysokości tej opłaty), o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., w zakresie uwzględniającym wzorce konstytucyjne z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP wskazane w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., właściwe jest zastosowanie metody wyliczenia opłat sądowych, mającej charakter degresywny podczas, gdy ustalenie powyższego górnego maksymalnego pułapu ww. opłaty egzekucyjnej możliwe jest na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez wyliczenie jej proporcji, w odniesieniu do wynikającej z przepisu art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., opłaty za zajęcie nieruchomości; 3) błędną ocenę stanu faktycznego polegającą za wadliwym uznaniu, że w sprawie nie doszło do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego, zgodnie z art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a., z uwagi na brak środków pieniężnych na tym rachunku, podczas gdy przesłanki formalnoprawne, wynikające z ww. przepisów, dla skuteczności dokonania tego zajęcia zostały przez organ egzekucyjny spełnione; 4) niewłaściwe uznanie i przyjęcie, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie może mieć zastosowania w sprawie, w konsekwencji błędna ocena, że nie doszło do skutecznego zajęcia wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego na podstawie art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a., w związku z czym nie powstała opłata za zajęcie egzekucyjne na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a także obowiązek jej uiszczenia na podstawie art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a.; 5) błędną ocenę, że dla dokonania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest konieczne, aby na rachunku bankowym były zgromadzone jakiekolwiek środki finansowe, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 80 § 1 i § 2 u.p.e.a. prowadzi do konkluzji, że dla dokonania tego środka egzekucyjnego wystarczające jest doręczenie stosownego zawiadomienia bankowi, jako dłużnikowi zajętej wierzytelności, zaś stan środków na rachunku bankowym nie jest przesłanką dokonania zajęcia wierzytelności na tym rachunku i pozostaje bez znaczenia dla skuteczności tego środka, w konsekwencji czego powstaje opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego oraz obowiązek jej uiszczenia na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 w związku z art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a.; 6) wydanie przez WSA w Warszawie wiążącej organ błędnej oceny prawnej w zakresie braku przeprowadzenia przez organ oceny wysokości określonych kosztów egzekucyjnych, a także zawarcie błędnych wskazań (zaleceń) co do dalszego postępowania organu, w związku z wymienionymi naruszeniami przepisów postępowania i prawa materialnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla zrealizowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest niezbędne, aby na rachunku bankowym zgromadzone były jakiekolwiek środki pieniężne, podczas gdy prawidłowe rozumienie ww. przepisu wskazuje, że dla dokonania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego wystarczające jest doręczenie stosownego zawiadomienia o zajęciu bankowi jako dłużnikowi zajętej wierzytelności, zaś stan środków pieniężnych na rachunku bankowym nie jest istotny przy dokonywaniu takiego zajęcia i pozostaje bez znaczenia dla skuteczności zastosowania tego środka egzekucyjnego; 2) art. 64 § 1 pkt 4 i § 9 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym, nieznajdującym oparcia w ww. przepisach przyjęciu, że brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i do naliczenia opłaty w wysokości wskazanej w tym przepisie z uwagi na to, że nie doszło do zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym, w związku z brakiem środków pieniężnych na tym rachunku, podczas gdy obowiązek uiszczenia ww. opłaty egzekucyjnej za zajęcie powstaje z momentem doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności (tj. bankowi) zawiadomienia o zajęciu. 2.2. Prezes Zarządu nie skorzystał możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok WSA w Olsztynie odpowiada prawu. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na datę wszczęcia w rozpatrywanej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego znajduje on zastosowanie w tej sprawie. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w sytuacji, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny może sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie. 3.2. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny, a wynika z niego, że zawiadomieniem z dnia 31 marca 2017 r. dokonano zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego w Banku [...] Zauważyć należy, że tenże bank poinformował o wystąpieniu zbiegu egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową, a ponadto o braku środków pieniężnych na rachunku bankowym. Organ egzekucyjny ustalił ponadto, że zobowiązany nie posiada majątku ruchomego lub nieruchomości, innych wierzytelności lub praw majątkowych. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 2 maja 2018 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, a następnie postanowieniem z dnia 25 czerwca 2018 r. obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Na koszty egzekucyjne złożyła się m.in. opłata za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej w wysokości 5% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych, tj. w kwocie 2.159,93 zł. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznaje zarzuty naruszenia przez WSA w Olsztynie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów doszedł bowiem do właściwego wniosku, że nie doszło w sprawie do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci faktycznego zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym. 3.3. Pomimo sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, sedno sporu sprowadza się przede wszystkim do oceny dopuszczalności zastosowania art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., dotyczącego wysokości opłaty egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, która - jak uważa Prezes Zarządu - może być pobrana jedynie kiedy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. W toku postępowania egzekucyjnego stwierdzono, że na rachunku bankowym nie było środków pieniężnych. Zdaniem Prezesa Zarządu , z tego względu brak było podstaw prawnych do pobrania opłaty. Odnosząc się do przywołanego, zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i w skardze kasacyjnej, wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, wymaga podkreślenia, że w tymże wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że dla właściwej realizacji jego wyroku konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty. Powyższy wyrok TK został opublikowany w dniu 16 sierpnia 2016 r. (Dz. U poz. 1244), ale oczekiwana ingerencja ustawodawcy nie nastąpiła. W judykaturze pojawiły się w związku z tym wątpliwości, jak stosować art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. po wydaniu ww. wyroku TK. Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie przyjął, że organy powinny miarkować opłaty, według określonej metody. Dla przykładu wskazał na prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2017 r., I SA/Ol 764/17. Pojawił się również w orzecznictwie pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym przypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w ww. wyroku TK wzorce konstytucyjne. W rozpoznawanej sprawie mamy jednakże do czynienia z sytuacją, kiedy została pobrana opłata egzekucyjna w sytuacji, gdy na rachunku bankowym nie było żadnych środków pieniężnych. Dlatego koniecznym jest przypomnienie podstawowych przepisów regulujących tą kwestię. W postępowaniu egzekucyjnym opłaty za czynności egzekucyjne, regulowane przepisem art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przy egzekucji należności pieniężnych, obejmują zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych. W tym postępowaniu zajęciu podlega zatem wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku. Rachunek bankowy musi wiec odzwierciedlać w liczbach stan majątku albo kapitału jako rezultat obrotów pieniężnych, w tym dane dotyczące wpływów i wydatków ujawnionych na kontach. Jeżeli na rachunku zobowiązanego będą znajdowały się dostępne środki pieniężne należące do dłużnika, wówczas będzie możliwe skuteczne zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych. Dopiero z chwilą, gdy wpłyną środki pieniężne na rachunek bankowy, stają się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku bankowego w stosunku do banku. W tym momencie może nastąpić faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2019 r., II FSK 589/17; z dnia 20 marca 2018 r., II FSK 778/16; z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 778/16 i II FSK 693/15). Natomiast zgodnie z art. 80 § 2 u.p.e.a. zajęcie, o którym mowa w § 1 tego artykułu, obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podniósł, że postępowaniu egzekucyjnym zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy, jako narzędzie oszczędnościowo – rozliczeniowe. Dopiero w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, staje się ona wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują opłat za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych. W sytuacji, gdy nie doszło do zajęcia wierzytelności, nie ma podstaw zatem do naliczenia opłaty określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA w Olsztynie, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie przewiduje opłaty za operacje na rachunku bankowym poprzedzające czynności egzekucyjne polegające na zajęciu wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych. Jeżeli nie nastąpi zajęcie wierzytelności brak jest podstaw do obliczania opłaty za czynności egzekucyjne wymienione w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Skoro zaś w rozpoznawanej sprawie nie było na rachunku bankowym żadnych środków, nie było też podstaw prawnych do pobrania spornej opłaty. 3.4. Powyższe powoduje, że zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne, a orzeczenie WSA w Olsztynie odpowiada prawu. Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.