III SA/Po 401/18

Dnia 5 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy [...] na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+ po rozpatrzeniu protestu Gminy [...], zwanej dalej Skarżącą, od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie Projektu nr [...] pt. "[...]" dokonanej przez Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, nie uwzględniła protestu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem Instytucji Zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym z dnia [...] marca 2018 r. Skarżąca Gmina została poinformowana o pozytywnej ocenie merytorycznej projektu pt. "[...]" w ramach konkursu nr [...] dla Działania 3.1 "Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych", Poddziałania 3.1.1 "Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii". W wyniku uzyskanej liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów projekt uzyskał łącznie [...] pkt, co stanowi [...]% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania. W konsekwencji Skarżącej odmówiono przyznania dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w Ramach WRPO na lata 2014-2020. Skarżąca wniosła w dniu [...] kwietnia 2018 r. protest od powyższej oceny nie zgadzając się z oceną merytoryczną w zakresie kryterium 12 "Wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych" wskazując, że niesłusznie uzyskała jedynie [...] pkt z możliwych 3. Komisja Odwoławcza IZ WRPO orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2018 r., wskazanym we wstępie, nie uwzględniła protestu. W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt Skarżącej ma pozytywny wpływ jedynie na jedną z trzech zasad horyzontalnych, tj. zrównoważony rozwój. Komisja stwierdziła, że projekt będzie neutralnie oddziaływał na zasady horyzontalne równość szans i niedyskryminacja oraz równouprawnienie płci. Jak oceniono, wnioskodawca nie wskazał oraz nie przewidział realizacji w projekcie żadnych konkretnych działań, służących tworzeniu warunków sprzyjających wdrażaniu zasad równości szans i niedyskryminacji oraz równouprawnienia płci w praktyce. Komisja nie stwierdziła rzeczywistych praktycznych rozwiązań w projekcie, świadczących o pozytywnym wpływie projektu na te zasady horyzontalne. Jak wskazano, wnioskodawca posługuje się ogólnymi stwierdzeniami w tym zakresie. Projekt ma neutralny wpływ na wdrożenie zasad horyzontalnych w postaci równości szans i niedyskryminacji oraz równouprawnienia płci, co uzasadniało przyznanie punktacji [...] na 3 w ramach kryterium merytorycznego nr 12. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ WRPO oraz zasądzenie kosztów. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z Załącznikiem nr 1 - Kryteria Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1., Poddziałania 3.1.1. do Regulaminu Konkursu poprzez błędne przyjęcie, że projekt Skarżącej posiada neutralny wpływ na wdrażanie zasad horyzontalnych w postaci równości szans i niedyskryminacji oraz równouprawnienia płci w sytuacji, gdy projekt uwzględnia i propaguje równość mężczyzn i kobiet, a także przewiduje odpowiednie kroki w celu zapobiegania wszelkim formom dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek oraz orientację seksualną; 2. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. art. 7 Rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z Załącznikiem nr 1 - Kryteria Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1., Poddziałania 3.1.1. do Regulaminu Konkursu poprzez wykładnię postanowień dokumentacji konkursowej dotyczących kryterium merytorycznego nr 12 w sposób nieuprawniony i nieuwzględniający zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w tym w szczególności zasady przejrzystości reguł oceny projektów; 3. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 tej ustawy w zw. z Załącznikiem nr 1 - Kryteria Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1., Poddziałania 3.1.1. do Regulaminu Konkursu poprzez: a. niejasne zdefiniowanie kryterium nr 12 w postaci wpływu projektu na zasady horyzontalne, które uniemożliwiało prawidłowe odczytanie istoty tego kryterium, skutkujące dowolną oceną Projektu, b. nieokreślenie w Regulaminie Konkursu, ani innych dokumentach, stanowiących podstawę sporządzenia i oceny wniosku, kryteriów pozytywnej oceny projektu w zakresie wdrażania zasad horyzontalnych; 4. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez: a. brak prawidłowego uzasadnienia oceny uzyskanej przez Skarżącej w ramach kryterium merytorycznego nr 16 poprzez niewskazanie najniższego - w grupie złożonych projektów wykorzystujących dane źródło energii - wskaźnika efektywności kosztowej, co uniemożliwia weryfikację przyznanej Skarżącemu punktacji, b. brak uzasadnienia faktu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w Konkursie, w szczególności poprzez niewskazanie wielkości kwoty alokacji oraz sposobu rozdysponowania tej kwoty na poszczególne projekty, co stanowiło naruszenie zasady przejrzystości i rzetelności oraz zasady informowania o sposobie wyboru projektów do dofinansowania; 5. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy wdrożeniowej polegające na niewskazaniu w treści orzeczenia osób biorących udział w rozstrzygnięciu protestu, co uniemożliwiło kontrolę, czy w rozpatrywaniu protestu brały udział osoby, które były zaangażowane w ocenę Projektu. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła w szczególności, że Projekt zapewnia równy dostęp do projektu bez względu na płeć, wybór osób zaangażowanych w realizację projekt u nastąpi z zachowaniem równych szans kobiet i mężczyzn, a głównymi kryteriami będą wiedza, doświadczenie i umiejętności kandydatów. Nadto Skarżąca zapewni równe traktowanie kobiet i mężczyzn poprzez elastyczne godziny pracy, które pomogą w godzeniu życia rodzinnego i zawodowego. Instalacja została zaprojektowana zgodnie z zasadą uniwersalnego projektowania. Skarżąca Gmina ustaliła i zbadała istniejące bariery nierównościowe i przewidziała mechanizmy mające je usunąć. Ponadto Skarżąca nie była w stanie zweryfikować poprawności oceny wobec nieznajomości jednej ze zmiennych we wzorze do wyliczenia liczby punktów w ramach kryterium 16. Zarazem w ocenie Skarżącej organ nie wskazał w jaki sposób rozdysponował środki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018 poz. 1302 zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460, ze zm., zwana dalej "ustawą"). Zgodnie z art. 61 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1)uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a)ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2)oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3)umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektów w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy). Podkreślić należy, że zasadniczo reguła postępowania konkursowego polega na wyłonieniu najlepszego projektu, takiego, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu. Należy przy tym zauważyć, że skoro projekt zostaje zgłoszony w trybie konkursowym, to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji - dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów - do wiarygodności swych oświadczeń w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Kryteria oceny muszą być znane wnioskodawcom, co służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań, stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności w stosowaniu kryteriów oceny (por. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 01 grudnia 2016 r" sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r" sygn. akt II GSK 131/17 oraz z 27 czerwca 2017 r" sygn. akt II GSK 1320/17). W rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie realizacji przedmiotowego projektu spełnił wszystkie obligatoryjne kryteria oceny formalnej i merytorycznej lecz z powodu ograniczonej dostępności środków finansowych w ramach naboru nr [...] nie został wybrany do dofinansowania. Spór pomiędzy stronami postępowania sądowego dotyczył merytorycznej oceny projektu przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego z punktu widzenia ogólnych kryteriów merytorycznych: nr 12 i 16. Zarzut niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie merytorycznej oraz nieuwzględnienia zapisów wniosku i stanu faktycznego związanego z charakterem projektu i jego realizacją sprowadzał się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu, przy czym zarzuty w zakresie kryterium nr 16 pojawiły się dopiero na etapie postępowania sądowego. Strona w pierwszej kolejności zakwestionowała Kryterium Nr 12 Kryteriów Wyboru Projektów tj. "wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych". W uzasadnieniu do tego kryterium wskazano, że ocenie podlegać będzie, czy projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE. Zakres realizacji zasad horyzontalnych obejmuje : - zrównoważony rozwój, - równość szans i niedyskryminację, - równouprawnienie płci, - inne. W ramach kryterium sprawdzana jest zgodność projektu z horyzontalnymi zasadami niedyskryminacji i równości szans ze względu na płeć. W szczególności przedmiotem sprawdzenia jest, czy projekt nie ogranicza równego dostępu do zasobów (towarów, usług, infrastruktury) ze względu na płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. W przypadku osób z niepełnosprawnościami, niedyskryminacyjny charakter projektu oznacza konieczność stosowania zasady uniwersalnego projektowania i racjonalnych usprawnień zapewniających dostępność oraz możliwości korzystania ze wspieranej infrastruktury. Komisja Oceny Projektów oceniła, że projekt będzie oddziaływać w sposób pozytywny na zasadę horyzontalną - zrównoważony rozwój, w związku z czym przyznano [...] punkt na 3 możliwe. Jednocześnie uznając, że wpływ projektu na pozostałe ww. zasady jest neutralny. Komisja Odwoławcza, odnosząc się do zawartego w proteście zarzutu wadliwie dokonanej oceny zasadnie wskazała, że z opisu wnioskodawcy wynika, że jest on świadomy potrzeby zachowania zgodności swoich działań w projekcie z zasadami określonymi w politykach horyzontalnych, co jednak - mimo takich deklaracji - nie oznacza automatycznie pozytywnego oddziaływania projektu w każdej ze sfer. Warunkiem koniecznym jest zachowanie neutralności, a jedynie podjęcie konkretnych działań, rzeczywistych rozwiązań na rzecz eliminacji istniejących i zidentyfikowanych barier pozwala na uznanie pozytywnego wpływu i przyznanie punktacji. KOP odnalazła takie elementy w zakresie polityki zrównoważonego rozwoju, gdyż wnioskodawca w wyniku realizacji projektu może osiągnąć realne efekty prośrodowiskowe. Komisja stwierdziła, że z dokumentacji wniosku wynika jedynie deklaracja wnioskodawcy, co do braku stosowania jakichkolwiek kryteriów dyskryminacyjnych (w zakresie zasady równości szans i niedyskryminacji oraz zasady równouprawnienia), a takie zachowania są wprost wymagane przez prawo. Niezbędne dla uzyskania dofinansowania jest zachowanie neutralności, natomiast punktacja dotyczy jedynie wpływu pozytywnego. Skarżąca nie przewidziała i nie wskazała żadnych konkretnych działań służących tworzeniu warunków sprzyjających wdrażaniu zasad równości szans i niedyskryminacji w praktyce. Należy powstrzymać się od sztucznego, wprowadzanego na siłę, elementu pozytywnego wpływu na polityki horyzontalne. W ocenie Sądu, zarówno treść kryterium nr 12 jak i jego uzasadnienie nie budzą żadnych wątpliwości. Zaś projekty, których realizacja jest współfinansowana ze środków unijnych muszą być zgodne ze wskazanymi tam zasadami horyzontalnymi i wynikającymi z tych zasad standardami. Zdaniem Sądu, Komisja Odwoławcza prawidłowo oceniła, dokonując analizy wniosku oraz treści protestu, że liczba przyznanych wnioskodawcy w ramach tego kryterium punktów, jest adekwatna do poziomu, w jakim projekt spełnia przedmiotowe kryterium. Ocena ta nie budzi wątpliwości co do zgodności z opisem kryterium, jak i zasadami ogólnymi wynikającymi z art. 37 ustawy. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego kryterium nr 16 organ zasadnie wskazał, że organ/instytucja rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia (protestu), a skoro tak, to również i Sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia zatem do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17). Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy też aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu i instrukcji wypełniania wniosku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17). Również ma rację organ stwierdzając, niezależnie od dopuszczalności zgłoszonego przez skarżącą zarzutu, że niewskazanie w piśmie wskaźnika efektywności kosztowej najniższego w grupie złożonych projektów wykorzystujących dane źródło energii nie oznacza błędnie przeprowadzonej oceny merytorycznej, ani nie stanowi dowodu na brak przejrzystości i jawności przeprowadzonej oceny. Sama Skarżąca wskazała zresztą odpowiedni wzór w skardze. Ponadto skoro Skarżąca nie zdołała wykazać braku należytego umotywowania rozstrzygnięcia, to nie może podważać zasadności opinii ekspertów, w tym wyboru czy oceny grupy złożonych projektów. Nieujawnienie w rozstrzygnięciu KO nie dowodzi wadliwości rozstrzygnięcia i nieprawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego, bowiem nie mieści się w modelu kontroli wyznaczonej przez art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 oraz z 2016 r., poz. 34). Odnośnie zarzutu braku przejrzystości w stosunku do wyczerpania alokacji, Organ zasadnie wskazał w odpowiedzi na skargę, że Skarżąca miała dostęp do pełnej wiedzy w zakresie podziału środków - zarówno wobec treści Regulaminu konkursu, a nadto w związku z uchwałą Zarządu Województwa Wielkopolskiego, wskazaną w piśmie informującym o nieprzyznaniu dofinansowania. Należy również wskazać, że i ten zarzut nie był objęty zakresem protestu. Nieobjęty protestem był również zarzut braku podpisów na orzeczeniu Komisji Odwoławczej, jak jednak wskazał organ - na oryginale orzeczenia znajdują się wszystkie podpisy, nadto wszyscy członkowie KO złożyli odpowiednie deklaracje o uprzednim niedokonywaniu czynności związanych z projektem, którego dotyczył przedmiotowy protest. Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 skargę oddalił.