III SA/Łd 791/18

Dnia 5 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A. J. na akt Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżony akt. W dniu [...] st. sierż. A. J. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w S. raport i wnioski o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu z miejscowości pobliskiej na trasie B. – S. w wysokości ceny najtańszego imiennego biletu okresowego PKS na tej trasie. Pismem z dnia [...] nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Ł. odnosząc się do raportu A. J. oraz oświadczenia dotyczącego przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej na trasie B. – S. i z powrotem, odmówił skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 czerwca 2018 r. skarżący złożył raport o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu z miejscowości pobliskiej, wnioski o zwrot kosztów dojazdu za okres od listopada 2017 r. do maja 2018 r. oraz oświadczenie, z którego wynika, że skarżący pełni służbę w Ogniwie Patrolowo Interwencyjnym KPP w S., a czas dojazdu nie przekracza w obie strony dwóch godzin. Wyjaśnił, że przeanalizował grafik służb od listopada 2017 r. do maja 2018 r. oraz czas dojazdu funkcjonariusza z miejsca zamieszkania, t.j. z m. B. do miejsca pełnienia służby, t.j. m. S. i z powrotem autobusami PKS (jest to jedyny środek komunikacji publicznej na tej trasie) w powiązaniu z godzinami służb pełnionych przez skarżącego. Z analizy tej wynika, że łączny czas przejazdu w obie strony w zależności od godziny rozpoczęcia i zakończenia służby wynosił najczęściej ok 5 – 6 godzin, najkrócej 3 godziny i 34 min, a najdłużej 12 godzin i 41 min. Wyniki analizy organ przedstawił w tabeli. Organ wskazał, że stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Warunkiem zwracania policjantowi zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w oparciu o ww. przepis jest zatem ustalenie, iż dany policjant dojeżdża do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej. Definicję miejscowości pobliskiej zawiera art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Organ wskazał, że stwierdził, iż miejscowość B. (miejsce zamieszkania skarżącego) w odniesieniu do miejscowości S. (miejsca pełnienia służby) nie jest miejscowością pobliską i tym samym brak podstaw do wypłacania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. W skardze skierowanej do sądu A. J. zarzucił naruszenie art. 93 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez jego błędną interpretację, a mianowicie przez błędne przyjęcie, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, przekracza w obie strony dwie godziny, pomimo, że przedstawił Komendantowi Powiatowemu Policji w S. wykaz połączeń z których to wynika, że czas dojazdu na trasie B.-S. i z powrotem nie przekracza dwóch godzin. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów. Skarżący podkreślił, że Komendant Powiatowy Policji w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionego przez skarżącego rozkładu jazdy z którego jasno wynikało, iż dojazd z miejscowości pobliskiej zajmuje mniej niż 2 godziny w obie strony. Skarżący wskazał, że służbę z reguły rozpoczyna w godzinach 14 lub 16 lub 18 lub 20 i każda trwa 8 h . Dojeżdża z B. do S. z przesiadką w B. PKS K. i PKS S. w następujących godzinach: B. –B. 7:41-7:48 B.- S. 7:50-8:25 Powrót S.- B. (następnego dnia) 15:20-16:24 B.-B. 16:26-16:33. Do skargi załączył wydruk z map gogle i rozkład jazdy W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi na czynność polegającą na odmowie zwrotu kosztów do miejsca pełnienia służby, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem to kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego a także z zgodności z przepisami prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.) , dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. ( pkt 4) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 ( tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV,V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że sąd w ramach kontroli danego aktu lub czynności zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w S. akt odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Aktem tym jest pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] W piśmie tym organ wskazał podstawę prawną - art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) oraz uzasadnił swoją odmowę przyznania funkcjonariuszowi zwrotu kosztów dojazdu. Mamy w takiej sytuacji do czynienia z aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wydanym na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, a nie czynnością. W orzeczeniach sądów administracyjnych wskazuje się, że w przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem ( por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2830/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 czerwca 2018 r. III SA/Lu 235/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2015 r. III SA/Gd 778/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r. II SA/Lu 85/18 - dostępne na stronie www.nsa.gov.pl. ). Realizacja obowiązku wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w formie aktu odmawiającego zwrotu kosztów. Zarówno akt jak i czynność, gdy funkcjonariusz kwestionuje np. wysokość wypłaconej mu kwoty, są zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności . Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W myśl art. 93 ust. 2 ustawy o Policji zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1 nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Definicję pojęcia " miejscowość pobliska miejsca pełnienia służby" zawiera art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji ( przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji ( przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji ( przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący zamieszkuje w B. k/ B., a swoje obowiązki służbowe wykonuje w Komendzie Powiatowej w S.. Odległość z B. do S. to ok. 25,6 km, czas przejazdu samochodem wg mapy google to ok 26 min . Skarżący przedstawił rozkład jazdy PKS z którego wynika, że czas przejazdu z B. do S. z przesiadką w B. wynosi 44 min ( od godz. 7.41 do 8.25), a czas przejazdu w drugą stronę wynosi 73 min ( od godz. 15.20 do 16.33 )( akta adm. oraz k- 12,13 akt sądowych) W obie strony czas przejazdu autobusem PKS nie przekracza więc 120 min przy korzystaniu z tego połączenia. Organ nie uznał jednak B. za miejscowość pobliską w stosunku do S., w którym skarżący pełni służbę uznając, iż interpretacja czasu dojazdu do służby nie może być oderwana od czasu pełnienia służby przez policjanta oraz, że pojęcie czasu dojazdu, użyte w definicji miejscowości pobliskiej powinno uwzględniać najdogodniejsze dla policjanta połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Wskazał, powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. III SA/Łd 1114/17, że aby uznać, że konkretna miejscowość jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji przede wszystkim musi być zapewniony dojazd do miejsca pełnienia służby środkami publicznego transportu zbiorowego we wszystkich godzinach pełnienia służby. Sąd w tej sprawie stwierdził bowiem, że w sytuacji, gdy jest wykluczony dojazd lub powrót w określonych godzinach pełnienia służby, to odpada możliwość uznania miejsca zamieszkania policjanta za miejscowość pobliską. Skoro bowiem nie ma możliwości dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby na określoną godzinę środkami publicznego transportu zbiorowego, to nie można uznać, że zamieszkuje on w miejscowości pobliskiej. Ponieważ na trasie B. – S. i S. – B. ilość połączeń jest niewielka, Komendant uwzględniając godziny rozpoczęcia i zakończenia służby przez skarżącego w okresie objętym wnioskami o zwrot kosztów przejazdu wyliczył, że czas przejazdu w obie strony wynosił od 3 godz. 34 min do 14 godz. 14 min i stwierdził, że B. nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji . Z taką niekorzystną dla funkcjonariusza wykładnią art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie można się zgodzić. W ocenie Sądu w tym składzie, w świetle art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, do uznania miejscowości, w której mieszka funkcjonariusz za miejscowość pobliską wystarczy istnienie przynajmniej jednego połączenia spełniającego wymogi zawarte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. ( takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 22 marca 2018 r. sygn. II SA/Lu 85/18 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 grudnia 2015r. sygn. III SA/Gd 778/15 dostępne: www.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r. ( dotyczącym przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego), "Jeśli czas dojazdu chociaż jednym ze środków publicznego transportu spełnia wymogi art.88 ust.4 oznacza to, że mamy do czynienia z miejscowością pobliską. Niewątpliwe jest bowiem, że możliwe jest dotarcie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, publicznym środkiem transportu zbiorowego w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin" . "Miejscowością pobliską", o której mowa w art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji, jest zatem miejscowość z której najkrótszy czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin licząc od stacji ( przystanku ) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji ( przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Wskazuje się, że za taką wykładnią omawianego przepisu przemawia wykładnia systemowa i funkcjonalna. Nie bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, że art. 88 ust. 4 ustawy umieszczony został w Rozdziale 8 ustawy o Policji i dotyczy wszystkich ustanowionych w nim resortowych uprawnień. Zarówno art. 88 ust. 1 , art. 92 ust. 1 jak i art. 93 ust. 1 pozostają w funkcjonalnym powiązaniu ze sobą i muszą być jednakowo interpretowane w kontekście oceny użytej w nich przesłanki "miejscowości pobliskiej". Nie można zaakceptować takiej wykładni przepisu, w której przejazd funkcjonariusza nawet na tej samej trasie mógłby być różnie oceniany. W jednym przypadku ( np. przy ustalaniu prawa policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego) mógłby spełniać przesłankę "miejscowości pobliskiej", natomiast w innym przypadku ( np. przy ocenie prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby dokonywanej z uwzględnieniem zmianowego charakteru służby, a z drugiej dogodności dojazdu danego funkcjonariusza na służbę) nie spełniałby tej przesłanki. Wymóg aby możliwość dojazdu czasie 2 godzin istniała dokładnie w godzinach rozpoczynania i kończenia służby przez funkcjonariusza nie wynika z ustawy. Formułowanie tego dodatkowego wymogu w celu ograniczenia ilości funkcjonariuszy uprawnionych do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest sprzeczne z celem jaki realizuje art. 93 ustawy o Policji. Art. 93 ustawy o Policji przyznaje Policjantowi uprawnienie do uzyskania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej, w której mieszka, a definicję pojęcia "miejscowość pobliska" zawiera art. 88 ust 4 ustawy. Jeżeli z miejsca zamieszkania funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby jest tylko jedno połączenie środkami publicznego transportu zbiorowego nie przekraczające w obie strony dwóch godzin, tak jak w rozpoznawanej sprawie, to rozważania dotyczące tego czy jest to połączenie dogodne, są w ogóle bezprzedmiotowe. Wystarczające jest to, że takie połączenie z miejscowości B. do S. występuje. Ustawa nie nakłada na Policjanta ani obowiązku udokumentowania kosztów związanych z dojazdem z lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby , ani obowiązku wykazania, że dojeżdża do pracy środkami publicznego transportu zbiorowego. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje z mocy ustawy jeżeli funkcjonariusz zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i ograniczone jest do wysokości ceny biletów za przejazd środkami publicznego transportu zbiorowego tj. koleją, czy jak w niniejszej sprawie, za przejazd autobusem PKS. To natomiast z jakiego faktycznie środka transportu korzysta funkcjonariusz nie ma znaczenia dla rozpoznania jego wniosku. Może on dojeżdżać do pracy własnym środkiem transportu i nie pozbawia to go uprawnienia do żądania zwrotu kosztów dojazdu. Wykazywanie zaś przez organ, że czas dojazdu z miejscowości, w której skarżący mieszka, oddalonej od miejsca pełnienia służby o ok 26 km i z powrotem wynosi od 3,5 godz. do 14 godz. nie może być uznane za przekonujące. Stanowisko, że z przepisu art. 93 ustawy o Policji nie wynika wymóg powiązania wybranego przez policjanta połączenia z godzinami pełnienia przez niego służby wyraził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. sygn. III SA/Gd 134/18 ( www.nsa.gov.pl) W rezultacie należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Komendant Powiatowy Policji w S. dokonał nieuprawnionej wykładni art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, zawężającej prawo skarżącego do zwrotu kosztów dojazdu. Zdaniem Sądu, za powyższym stanowiskiem przemawia też to, że zarówno rozkłady jazdy, w tym ilość połączeń, jak i godziny rozpoczynania służby mogą ulegać zmianom. Nie jest zaś dopuszczalna sytuacja, w której w zależności od tego, w jakich godzinach funkcjonariusz pełni służbę i w zależności od tego, czy na danej trasie jest więcej lub mniej połączeń, dana miejscowość raz będzie, a raz nie będzie "miejscowością pobliską" w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy. Ponadto interpretacja przyjęta przez organ narusza zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości, która stanowi, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wykładnia przyjęta przez organ w rozpoznawanej sprawie prowadziłaby do uprzywilejowania funkcjonariuszy Policji zamieszkujących w miejscowościach leżących bliżej dużych ośrodków miejskich znacznie lepiej z nimi skomunikowanych, zarówno gdy chodzi o różnorodność środków publicznego transportu zbiorowego jak i ilość połączeń. W przypadku mniejszych ośrodków miejskich, gdzie ilość połączeń środkami publicznego transportu zbiorowego z otaczającymi ich miejscowościami jest znacznie mniejsza i jak powszechnie wiadomo, ilość istniejących połączeń zmniejsza się, znalezienie odpowiedniego połączenia zgodnego z godzinami pełnienia służby przez funkcjonariusza byłoby utrudnione lub wręcz niemożliwe i prowadziłoby znacznie częściej do odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że odmawiając skarżącemu prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby Komendant Powiatowy Policji w S. dokonał błędnej wykładni art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy, co stanowiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt . Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zastosować się do przedstawionej powyżej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. E.C.