III OSK 982/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 772/18 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 18 lipca 2018 r. nr XLVIII/753/18 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Marszałka Województwa Lubuskiego I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek Wojewody Lubuskiego o zasądzenie od Sejmiku Województwa Lubuskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 772/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 18 lipca 2018 r. nr XLVIII/753/18 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Marszałka Województwa Lubuskiego, stwierdził nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym ustalono składnik wynagrodzenia Marszałka Województwa Lubuskiego w postaci dodatku specjalnego w wysokości 1.000,00 zł w okresie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 36 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260) zwanej dalej w skrócie u.p.s. Dokonując wykładni art. 36 ust. 3 u.p.s. Sąd podniósł, że przepis ten wskazuje na obligatoryjność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym marszałkowi województwa) dodatku specjalnego. Prawo do dodatku specjalnego osobom pełniącym funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa ma gwarancję ustawową. Art. 36 ust. 5 u.p.s. przewiduje możliwość przyznawania pracownikowi samorządowemu w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. W tym przypadku dodatek ma charakter fakultatywny, a jego przesłanką jest zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu. Omawiane regulacje, choć pod względem legislacyjnym nie dość jednoznaczne, sprowadzają się do ustanowienia dwóch rozłącznych podstaw przyznawania dodatku specjalnego. Ta dyferencjacja jest uzasadniona tym, że pełnienie funkcji wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Stąd dodatek ma charakter obligatoryjny. Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., mające charakter fakultatywny, może zostać przyznane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może zostać ustalone dla wszystkich kategorii pracowników samorządowych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi z wyłączeniem osób wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. Podkreślono, że racjonalność art. 35 ust. 5 u.p.s. oraz jego spójność i niekonkurencyjność wobec art. 36 ust. 3 u.p.s. zasadza się na tym, że "zwykły" pracownik ma formalnie określony zakres obowiązków służbowych lub zadań i w stosunku do tego zakresu z jakiegoś powodu może nastąpić ich epizodyczne zwiększenie (np. z powodu konieczności zastępowania innego pracownika itp.). Takiej sytuacji nie da się odnieść do funkcji i zakresu obowiązków i zadań osób wymienionych w art. 36 ust. 3 u.p.s, gdyż osoby te, z racji pełnionych funkcji, nie mogą - w ramach tychże funkcji - wykonywać dodatkowych zadań lub formalnie posiadać zwiększonego zakres obowiązków służbowych. Przyjęcie możliwości wystąpienia przesłanek wskazanych w ust. 5 w stosunku do osób wymienionych w art. 36 ust. 3 u.p.s godziłoby w ustawowy zakres kompetencji oraz obowiązków osób będących organami jednostek samorządu terytorialnego i zarazem kierownikami urzędów tych jednostek odpowiadających za funkcjonowanie całej tej struktury. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił pogląd Wojewody, że przyznanie Marszałkowi Województwa Lubuskiego przez Sejmik dwóch dodatków specjalnych może prowadzić do przekroczenia maksymalnej wysokości tego składnika wynagrodzenia, określonej w § 6 Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem. Przepis ten określa minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. (a zatem m.in. marszałkowi województwa). W konsekwencji stwierdzono, iż nie jest możliwe przyznanie osobie pełniącej funkcję marszałka województwa dodatku specjalnego przekraczającego wskazaną w tym przepisie kwotę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Sejmik Województwa Lubuskiego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 36 ust. 5 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię opartą jedynie na niewystarczająco uzasadnionej wykładni porównawczej skutkującej stwierdzeniem, że Marszałkowi Województwa Lubuskiego nie przysługuje dodatek specjalny, o którym mowa w tym przepisie; 2) § 6 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że dotyczy on również dodatków specjalnych wynikających z art. 36 ust. 5 u.p.s.; 3) art. 165 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 18 pkt 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 913 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.w poprzez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem samodzielności skarżącego tj. Sejmiku Województwa Lubuskiego w wykonywaniu jego zadania jakim jest m.in. ustawowe uprawienie do określenia wysokości wynagrodzenia Marszałka Województwa; 4) art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - poprzez niezastosowanie skutkujące pozbawieniem strony skarżącej wobec osób wybranych na szczeblu lokalnym (marszałka województwa) możliwości zapewnienia swobodnego wykonywania ich mandatu - pozwalającego na stosowne finansowanie wynagrodzenia kosztów wynikających z funkcji wraz odpowiednim zabezpieczeniem społecznym. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 21 lutego 2019 r. Wojewoda Lubuski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy wyrażając zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Także strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy tego, czy marszałkowi województwa może być przyznany dodatek specjalny na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 i art. 36 ust. 3 u.p.s. to ten sam składnik wynagrodzenia pracownika samorządowego, przyznawany na odmiennych zasadach, w zależności od tego, czy pracownik samorządowy jest zatrudniony na stanowisku marszałka województwa (starosty, wójta, burmistrza, prezydenta miasta), czy też nie jest na takim stanowisku zatrudniony (tak por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 968/19, LEX nr 2704306; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2896/19, LEX nr 2774739; wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2458/19, LEX nr 2748827). W związku z powyższym wobec osoby zatrudnionej na stanowisku marszałka województwa dodatek specjalny jest przyznawany na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s. obligatoryjnie, bez potrzeby ustalenia, czy doszło do okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Osoba piastująca stanowisko marszałka województwa ma z tego tytułu zwiększony zakres obowiązków służbowych, zarówno takich, które są z ściśle związane pełnioną funkcją, jak i takich, które mogą się w przyszłości zaktualizować. W związku z tym niedopuszczalna jest taka wykładnia powyższych przepisów, która przewidywałaby możliwość przyznania marszałkowi województwa drugiego dodatku specjalnego z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 36 ust. 5 u.p.s. pojęciem pracownik samorządowy nie oznacza, że obejmuje on również marszałka województwa, skoro wobec takiego pracownika samorządowego art. 36 ust. 3 u.p.s. zawiera odrębną regulację (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 968/19, LEX nr 2704306; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2896/19, LEX nr 2774739; wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2458/19, LEX nr 2748827; wyrok NSA z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1477/19, LEX nr 2702054; wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2005/19, LEX nr 2769386; wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 790/19, LEX nr 2688491; wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 789/19, LEX nr 2688700; wyrok NSA z 5 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3569/18, LEX nr 2715628). Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że dokonywanie wykładni art. 35 ust. 3 i 5 u.p.s. oraz ustalenie relacji między tymi przepisami wymagać będzie posłużenia się dyrektywą konsekwencji terminologicznej, określaną również jako zakaz wykładni homonimicznej. Wykładnia ta oznacza, że zakazuje się nadawania temu samemu wyrażeniu różnych znaczeń w kontekście różnych przepisów. Nie sposób uznać, że ustawodawca użył tego samego terminu "dodatek specjalny" w art. 36 ust. 3 i 5 u.p.s. w dwóch różnych znaczeniach. Wykładnia systemowa wskazuje, że potraktowanie dodatku specjalnego dla marszałka województwa w art. 36 ust. 3 u.p.s. jako obligatoryjnego składnika wynagrodzenia osoby piastującej ten urząd wyklucza możliwość przyznania jej jako dodatkowego składnika wynagrodzenia dodatku specjalnego na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s. z tego względu, że osoba ta jest zarazem pracownikiem samorządowym i może znaleźć się w sytuacji wykonywania zwiększonych obowiązków służbowych. W związku z powyższym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 36 ust. 5 u.p.s. jest niezasadny. Powołany w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.s. także nie został błędnie zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ przepis ten określa jedynie podstawę nawiązania stosunku pracy z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Przedmiotem zaś tej sprawy jest kontrola zaskarżonego wyroku stwierdzającego częściową nieważność uchwały określającej wynagrodzenie dla marszałka województwa, a nie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo nie stosował w tej sprawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.s. Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936). Zgodnie z tym przepisem dodatek specjalny dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. W każdym przypadku przyznania osobie pełniącej funkcję marszałka województwa dodatku specjalnego w wysokości przekraczającej limit określony § 6 ww. rozporządzenia dojdzie do naruszenia tego przepisu. W § 6 rozporządzenia nie określono wysokości dodatku specjalnego przysługującego na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s., ale wysokość dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy (w tym także dla marszałków województw). Naruszenie § 6 rozporządzenia ma wówczas miejsce, gdy wysokość dodatku specjalnego przekroczy limity wskazane w § 6 ww. rozporządzenia. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie wskazał, aby § 6 ww. rozporządzenia dotyczył dodatków specjalnych przyznawanych na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał, że § 6 tego rozporządzenia dotyczy dodatku specjalnego przysługującego na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s. dodając, że wysokość dodatku specjalnego nie może przekroczyć limitu wyznaczonego § 6 twego rozporządzenia. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 18 pkt 15 u.s.w. poprzez ich niezastosowanie skutkujące naruszeniem samodzielności Sejmiku Województwa Lubuskiego w wykonywaniu ustawowej kompetencji polegającej na prawie do podjęcia uchwały określającej wysokość wynagrodzenia Marszałka Województwa Lubuskiego. Gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność samorządu terytorialnego nie oznacza dowolności w zakresie wykonywania każdego zadania publicznego przekazanego samorządowi. Samodzielność ta ma swoje grancie w ramach przepisów prawnych. Prawodawca może ustalić określone ramy prawne, które są nie przekraczalne w zakresie wykonywania danego zadania. W przypadku ustalania wysokości wynagrodzenia dla marszałka województwa ramy te przyjmują postać ustalenia nieprzekraczalnej wysokości minimalnego wynagrodzenia oraz nieprzekraczalnej wysokości wynagrodzenia maksymalnego. Załącznik nr 1 tabela B pkt 5 rozporządzenia określał, na datę podjęcia zaskarżonej uchwały wysokość wynagrodzenia zasadniczego dla marszałka województwa liczącego do 2 mln mieszkańców musiała mieścić się w granicach od 4200 zł do 5000 zł, a maksymalny poziom dodatku funkcyjnego w kwocie 2500 zł. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie kwestionował prawa Sejmiku Województwa Lubuskiego do ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego oraz dodatku za wieloletnią pracę Marszałkowi Województwa. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność tylko jednego składnika wynagrodzenia Marszałka Województwa, jakim był dodatek specjalny przyznany, jak wynika z wyjaśnień złożonych w dniu 18 lipca 2018 r. na sesji nr XLVIII Sejmiku Województwa Lubuskiego, na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s. Taką podstawę prawna przyznania dodatku specjalnego objętego § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazuje również strona skarżąca kasacyjnie. Okoliczność, w której w tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał za naruszający w istotnym zakresie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie oznacza ingerencji w samodzielność samorządu terytorialnego lub pozbawienia wyłącznego uprawnienia Sejmiku Województwa Lubuskiego do podjęcia, na podstawie art. 18 pkt 15 u.s.w., uchwały ustalającej wynagrodzenie Marszałka Województwa. Ponieważ jedynym kryterium kontroli w tej sprawie jest kryterium legalności, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może oceniać zasadności lub celowości przyjętych przez prawodawcę wysokości kwot wynagrodzenia zasadniczego przysługującego marszałkom województw. Nie jest również zasadnym zarzut błędnego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, nieprawidłowo określonej przez stronę skarżącą kasacyjnie jako Europejska Karta Samorządu Terytorialnego. Tytuł tej umowy międzynarodowej z dnia 15 października 1985 r. wiążącej Polskę od dnia 1 marca 1994 r. został zmieniony w punkcie 1 obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 22 sierpnia 2006 r. o sprostowaniu błędu (Dz.U.06.154.1107). Umowa ta, stanowiąca część polskiego porządku prawnego, nie reguluje samorządu regionalnego obejmującego samorząd województwa, ale samorząd lokalny, którym w Polsce jest samorząd gminny i samorząd powiatowy. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji nie stosował ww. przepisów nie mających w tej sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. W związku z tym stosując art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasadzenia na rzecz Wojewody Lubuskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, LEX nr 2428632). W tej sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 31 stycznia 2019 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 100), zaś odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Wojewody Lubuskiego została wniesiona w dniu 21 lutego 2019 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 101).