II SA/Rz 1174/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego ( dalej: "GITD", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ( dalej: "WITD") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł. W podstawie prawnej powołano art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") art 4 pkt 7 i 22, art 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art 87, art 92a ust. 1 i 6 ustawy z dni 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej: "u.t.d.") § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ( Dz.U. z 2016 r., poz. 2022; dalej: "rozporządzenie") oraz l.p. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. W dniu 30 maja 2018 r. w miejscowości W. na drodze wojewódzkiej nr 835 przeprowadzono kontrolę drogową samochodu marki Jelcz o numerze rejestracyjnym [...] kierowca wykonywał przewóz osób w imieniu spółki cywilnej A.S., B.S. Przewóz Osób "G." s.c. na linii regularnej B-N. W trakcie kontroli stwierdzono brak tablicy bocznej kierunkowej. Kierowca okazał do kontroli m.in. dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu wraz z potwierdzeniem zawarcia umowy OC, wypis nr 10 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz wypis nr 05 z zezwolenia nr 218 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej B-N wraz z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z dnia 30 maja 2018 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, jako organu I instancji, decyzji administracyjnej z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W odwołaniu A.S. i B.S., działając jako wspólnicy spółki cywilnej, wnieśli o nienakładanie kary pieniężnej. Podnieśli, że są zwykłymi przedsiębiorcami i starają się stosować do obowiązujących przepisów. Ponadto, nigdy wcześniej nie zwrócono im uwagi na brak tablicy kierunkowej bocznej, a same przepisy związane z tym naruszeniem można, zdaniem skarżących, różnie interpretować. GITD nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powołując się na przepisy organ II instancji wskazał, że zgodnie z art 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Według § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury autobus powinien być wyposażony w tablice kierunkowe przy czym zgodnie z § 21 ust. 1 tego rozporządzenia powinna być to tablica czołowa i boczna. Z uwagi na stwierdzony brak tablicy bocznej organ zgodził się z organem I instancji, że stanowi to naruszenie ogólnych zasad i warunków wykonywania transportu drogowego w postaci wykonywania przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego wymienionego pod poz. 2.5.1 w załączniku nr 3 do u.t.d. sankcjonowanego karą pieniężną w wysokości 5000 zł. W skardze do Sądu A. i B.S. podnieśli, że nie zgadzają się na tak wysoką karę. Akty prawne przytoczone rzez Inspekcję Transportu Drogowego, na podstawie których została nałożona kara nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie warunków technicznych wykonywania regularnego przewozu osób, gdyż warunki techniczne odnoszą się do stanu technicznego pojazdu warunkującego bezpieczeństwo kierowcy, pasażerów i innych uczestników ruchu drogowego, natomiast wymóg wyposażenia pojazdu w tablice nie należy do warunków technicznych pojazdu. Na poparcie swojego stanowiska powołali wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1617/15 oraz wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 791/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca uprawniona była do wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii B-N - zezwolenie nr 218 wydane przez Starostę. Rację ma organ i nie kwestionuje tego w zasadzie strona skarżąca, że wykonywanie tego rodzaju działalności obwarowane jest szeregiem wymogów, określonych między innymi w art 18b u.t.d. w tym obowiązek używania do przewozu autobusów odpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym – a contrario art 18b ust. 2 pkt 1 lit. b u.t.d. W niniejszej sprawie stwierdzono, że kontrolowany pojazd nie został prawidłowo oznakowany tj. nie został wyposażony w boczną tablicę kierunkową. Zdaniem organu powyższe stanowiło naruszenie zasad wykonywania przewozów regularnych polegające na wykonaniu przewozu autobusem który nie odpowiada warunkom technicznym, za co organ wymierzył karę w wysokości 5000 zł. Strona skarżąca nie zgadza się z tak wysoką karą i twierdzi, że stwierdzone uchybienie nie może być kwalifikowane jako naruszenie warunków technicznych wykonywania regularnego przewozu osób, gdyż warunki techniczne odnoszą się do stanu technicznego pojazdu warunkującego bezpieczeństwo kierowcy, pasażerów i innych uczestników ruchu drogowego, do których nie należy wymóg wyposażenia pojazdu w tablice kierunkowe. Sąd podziela te wątpliwości. Warunki techniczne pojazdów oraz zakres ich niezbędnego wyposażenia określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. W § 18 ust. 1 pkt 13 tego rozporządzenia wskazano, że autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe. W § 21 rozporządzenia doprecyzowano obowiązek wskazując, że powinna to być tablica czołowa i boczna. Na tym tle powstało sporne zagadnienie czy boczna tablica kierunkowa stanowi warunek techniczny, którego nie spełnienie pociąga za sobą obowiązek wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art 92 a u.t.d. w zw. z pkt 2.5.1 załącznika nr 3 do tej ustawy w wysokości 5000 zł, czy też stanowi brak wyposażenia sankcjonowany w pkt 2.5.2. załącznika karą w wysokości 2000 zł. Problem ten budził również wątpliwości w orzecznictwie. Sądowi znane jest stanowisko innych Sądów, zgodnie z którym skoro stosownie do § 18 ust. 1 pkt 13 oraz §21 rozporządzenia autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ( wyroki NSA z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1173/10, z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2403/13, z dnia 23 czerwca 2015 r. , sygn. akt II GSK 1100/14 i z dnia 16 lipca 2015 r., II GSK 1556/14). Sąd nie podziela tak restrykcyjnej wykładni, lecz przychyla się do stanowiska wyrażonego w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 10 października 2017 r., o sygn. II GSK 4852/16, sędziego NSA Zbigniewa Czarnika, zaakceptowanym również w innych wyrokach m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1199/17. W ocenie Sądu trafnie wskazano w nim, iż ponieważ u.t.d. oraz Prawo o ruchu drogowym nie definiują pojęcia warunków technicznych pojazdu, to ustalenie jego treści nie może odwoływać się tylko do wykładni systemowej realizowanej w ramach jednego aktu prawnego jakim jest wyżej wspomniane rozporządzenie i tylko na tej podstawie, że wymóg posiadania tablicy kierunkowej umieszczono w Dziale III tego rozporządzenia zatytułowanym "warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" przyjmować, że stanowi ona element szeroko pojmowanych warunków technicznych. Należy zwrócić uwagę na to, co również nie umknęło glosatorowi, że w kolejnych rozdziałach ( nr od 1-5 ) tego Działu wymieniono: warunki ogóle, wyposażenie , światła, hamulce a także warunki dodatkowe dla autobusu, w których zamieszczono sporny wymóg posiadania bocznej tablicy kierunkowej. Sąd zgadza się, że zakwalifikowanie tego dodatkowego warunku jako elementu warunku technicznego a nie elementu wyposażenia, nie wynika wprost z treści tych przepisów, a przy rozdzieleniu przez ustawodawcę sankcji za nie spełnienie warunków technicznych od braków niezbędnego wyposażenia i przypisanie pierwszym z nich wyższej sankcji w postaci 5000 zł rodzi uzasadnione wątpliwości co do tego stanowiska. Sąd zgadza się, że w takiej sytuacji należy wyjść od znaczenia pojęcia warunków technicznych na podstawie treści art. 66 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustalanie treści i zakresu tego pojęcia musi wychodzić nie tylko od wewnątrzsystemowej wykładni samego rozporządzenia, ale przede wszystkim od semantycznego ustalenia znaczenia takiego terminu w powiązaniu z zawartą tam regulacją. Na gruncie językowym warunki to czynniki wyznaczające zaistnienie określonego zdarzenia, właściwości, cechy czy stanu rzeczy. Warunki techniczne to właściwości jakie w procesie wytworzenia, szeroko ujętej pracy ludzkiej, uzyskuje określony przedmiot (rzecz) ze względu na różne parametry, np. przeznaczenie, bezpieczeństwo itp. Wychodząc z takiej perspektywy językowej warunki techniczne pojazdu to te właściwości, które decydują o parametrach technicznych, które gwarantują spełnienie przez pojazd warunków związanych z bezpiecznym korzystaniem z tego rodzaju rzeczy w zależności od rodzaju funkcji, które ma on spełniać. Wszystko inne, co jest częścią pojazdu musi być traktowane, jako wyposażenie. W kontekście tych uwag boczna tablica kierunkowa w autobusie nie jest związana z tak rozumianymi właściwościami pojazdu, a przez to nie może być warunkiem technicznym w rozumieniu pkt 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Jest ona wyłącznie jednym z elementów informujących pasażera o kierunku kursu i tylko taka jest jej rola. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia również treść art. 7a K.p.a. nakazujący rozstrzygać wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. W myśl tego przepisu jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponieważ błędna wykładnia przepisów prawa materialnego zaważyła na ustalonym w decyzji wyniku sprawy tj. na wymiarze kary pieniężnej, skarga została przez Sąd uwzględniona. Dostrzeżone przez WSA uchybienie w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego względem strony skarżącej, miało wpływ na ustalony przez organy wynik postępowania w postaci nałożenia kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł. Stwierdzony brak tablicy bocznej jest bowiem zagrożony w u.t.d. karą w wysokości 2000 zł. Wobec powyższego nałożona na stronę kara winna zostać ustalona w niższej wysokości niż przyjęły to organy obu instancji. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organy ponownie prowadząc postępowanie zobowiązane będą na zasadzie art. 153 P.p.s.a. uwzględnić dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów rozporządzenia. Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Uchylone decyzje nie wywołują określonych w ich treści skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku - art. 152 § 1 P.p.s.a.