II SA/Lu 718/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności zbiornika wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D. G. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej jako "Pr. bud." - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...],[...], [...], położonych w miejscowości W. [...], gm. M., stanowiących własność D. i J. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. G., właścicielki sąsiedniej nieruchomości nr ewid.[...] Podczas oględzin w dniu [...] kwietnia 2012 r. stwierdzono, że na wskazanych działkach znajduje się zbiornik wodny o wym. ok. 70 m x 12,50 m oraz głębokości ok. 1,0 m. Od strony z działką D. G. usypana jest grobla z ziemi o szerokości ok. 2,40 m i wysokości ok. 1 m. Korona zbiornika porośnięta jest trawą i chwastami. Zbiornik nie posiada żadnych urządzeń do odprowadzania wody. Woda w zbiorniku nagromadzona jest głównie w skutek podsiąkania jej z gruntu oraz poprzez opady atmosferyczne. J. K. oświadczył, że jesienią 2011 r. z uwagi na bagniste grunty dokonał niwelacji terenu. W miejscu gdzie znajduje się zbiornik wodny wybrał ziemię i rozplantował ją w dalszej części działki, gdzie znajdował się rzygawiec (ruchoma ławica piaskowa). Woda do zbiornika napływa z przylegających pól. O fakcie budowy zbiornika powiadomił Urząd Gminy w M. i uzyskał na nią zgodę okolicznych właścicieli działek. Oświadczył również, że zbiornik służy jako zbiornik retencyjny, a więc nie prowadzi w nim hodowli ryb. Z kolei D. G. oświadczyła, że J. K. w trakcie wykonywania robót ziemnych wykonał zagłębienie na działce, do którego napłynęła woda z okolicznych pól. W styczniu 2012 r. w grobli oddzielającej staw od jej działki, zamontował rurę PCV, którą odprowadzał nadmiar wody na jej działkę. Rura ta została przez niego wykopana po otrzymaniu zawiadomienia o terminie przeprowadzenia kontroli przez organ I instancji. W związku z powyższym, organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. działając na podstawie art. 49b ust. 2 Pr. bud., nałożył na J. K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów, m.in. zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W wykonaniu wezwania na wniosek J. K. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które zakończyło się decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., umarzającą postępowanie administracyjne w całości dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, utrzymane w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2017 r. Niniejsze postępowanie zostało na ten czas zawieszone, a następnie podjęte postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Po przeprowadzeniu dodatkowych oględzin organ stwierdził, że zbiornik wodny nie uległ zmianie. W takim stanie faktycznym organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 49 b ust. 1, art. 3 pkt 1 i 3 Pr. bud. i stwierdził, że sporny zbiornik nie posiada cech budowli, lecz jest on w istocie wykopem ziemnym, nieposiadającym skarp o odpowiednim nachyleniu, ani urządzeń kształtujących stosunki wodne, w którym znajdują się nagromadzone wody gruntowe oraz wody z opadów atmosferycznych, a zatem nie podlega on przepisom Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania D. G., Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że postępowanie w sprawie spornego zbiornika wodnego jest bezprzedmiotowe, ponieważ nie podlega on regulacjom Prawa budowlanego. Podczas przeprowadzonych przez organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2018r. oględzin spornego zbiornika potwierdzono, że podczas jego wykonania nie użyto wyrobów budowlanych i nie jest on wyposażony w urządzenia do korygowania poziomu wody (napełniania lub opróżniania). Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że jest on budowlą, zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 Pr. bud. Przepis ten do budowli zalicza m.in. budowle hydrotechniczne, przez które - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie - rozumie się m.in. czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami, a także zapory ziemne i betonowe oraz budowle upustowe z przelewami i spustami. Wszystkie wymienione budowle wchodzące w skład każdego zbiornika wodnego muszą zatem spełniać warunki techniczne wskazane w przytoczonym wcześniej rozporządzeniu, natomiast sporny zbiornik cech takich nie posiada. Poza tym zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane, zbiorniki wodne i stawy rybne, jako obiekty gospodarki wodnej zaliczane są do kategorii XXIV obiektów budowlanych, dla których opłata legalizacyjna wynosi [...] zł. W ocenie organu odwoławczego nieracjonalne byłoby więc uznanie, że sporny wykop ziemny o wymiarach lustra wody ok. 70 x 13 m, napełniony wodą gruntową należy zaliczyć do tej kategorii, z którą wiąże się tak wysoka opłata legalizacyjna. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl przepisu art. 3 pkt 1 Pr. bud., obowiązującego od [...] czerwca 2015r. (ustawa z dnia 20 lutego 2015r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r. poz.443), poprzez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę, bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. , poz. 2255), które stanowią: "1. W sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. W sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy wykop napełniony wodą gruntową nie mieści się w żadnej grupie obiektów budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 1 Pr. bud., a jego wykonanie należy potraktować jako roboty ziemne. Niedopuszczalne jest więc prowadzenie w stosunku do tego zbiornika postępowania administracyjnego w trybie ustawy – Prawo budowlane. Kwestia ewentualnej zmiany stosunków wodnych na sąsiednich nieruchomościach, podlega natomiast rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu przed właściwym organem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. G. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, art. 7, art.77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.48 Pr. bud. Argumentując te zarzuty skarżąca podniosła, że organ nie ustalił, czy zbiornik został wybudowany samowolnie, tj. bez pozwolenia na budowę, ani tego, kiedy został wybudowany. Zdaniem skarżącej, organ nadzoru budowalnego powinien zbadać, czy zbiornik spełnia odpowiednie warunki techniczne oraz czy jest zgodny z przepisami prawa, w tym przepisami o planowaniu i zagospodarowana przestrzennym. Skarżąca zarzuciła również, że uzasadnienie organu nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie odniósł się w nim do podnoszonych przez nią okoliczności. Poza tym skarżąca podniosła, że oględziny w dniu [...] czerwca 2018 r. zostały przeprowadzone w sposób stronniczy i nierzetelny, a skarżąca nie miała możliwości po ich zakończeniu zapoznania się z protokołem, składania uwag, ewentualnych wniosków i jego podpisania. Skarżąca wskazała również na to, że dla spornego zbiornika wodnego odmówiono wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, o które J. K. ubiegał się dwukrotnie, ze względu na to, że inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa" oraz jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Skarżąca zarzuciła, że organ błędnie przyjął, że sporny zbiornik nie jest budowlą. Jej zdaniem jest to budowla hydrotechniczna – staw ziemny, niezależnie od tego, czy służy celom hodowlanym (jako ziemny staw rybny tj. urządzenie melioracji wodnych szczegółowych), czy też służy wyłącznie celom rekreacyjno-wypoczynkowym, co potwierdza powołane przez nią orzecznictwo sądów administracyjnych. W związku z tym nie było podstaw do umorzenia postępowania, a zatem organy naruszyły art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do prawidłowego zakwalifikowania przedmiotowego zbiornika wodnego, co umożliwi ocenę, czy jego wykonanie podlegało reglamentacji Prawa budowlanego, w szczególności, czy wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organy uznały bowiem, że jest to wyłącznie zbiornik wodny, który z uwagi na to, że nie posiada cech wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, w szczególności skarp o odpowiednim nachyleniu, czy urządzeń kształtujących stosunki wodne, nie może być uznany za budowlę hydrotechniczną, a więc budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. Z kolei zdaniem skarżącej, zbiornik ten jest stawem, który jest urządzeniem hydrotechnicznym, a więc budowlą, na której budowę wymagane jest pozwolenie. Sąd podziela stanowisko skarżącej. Niewątpliwie zbiornik ten jest zbiornikiem wodnym (stawem), na co wprost wskazywał sam inwestor ubiegając się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (k.22 akt admin.). Wynika to również z jego pisma z dnia [...] września 2011r. (k. 6 akt admin.), skierowanego do Wójta Gminy M., w którym oświadczył, że zamierza wykonać zbiornik wodny retencyjny w celu gromadzenia wód gruntowych z pól. Z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz.469 ze zm.), dalej jako "p.w.", wynika, że "zbiorniki wodne" należą do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na urządzenia melioracji podstawowych (do których należą m.in. zbiorniki wodne) i szczegółowych (do których należą m.in. ziemne stawy rybne - art. 73 ust. 1 p.w.). Oba rodzaje tych urządzeń podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 9 Pr. bud., który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Z przepisu tego wynika a contrario, że budowa wszelkich innych urządzeń melioracji wodnych, w tym budowa urządzeń melioracji wodnych podstawowych zawsze wymagała pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud., który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tj. z zastrzeżeniem tych przypadków, kiedy możliwe jest prowadzenie określonych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Gdy chodzi o urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, to w pewnych okresach, były one zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast konieczne było dokonanie zgłoszenia. Sąd wskazuje na to rozróżnienie z uwagi na to, że skarżąca podnosiła, że sporny staw jest stawem rybnym, co – w świetle przytoczonych przepisów – uzasadniałoby zakwalifikowanie go jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Niemniej jednak stwierdzić należy, że choć w dacie realizacji spornego zbiornika tj. w 2011 r., z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione były urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (choć wymagane było dla nich zgłoszenie – art.29 ust. 2 pkt 9 Pr. bud. w brzmieniu wówczas obowiązującym tj. do [...] czerwca 2015 r. zgodnie z ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2015 poz.443 zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.), to jednak zwolnienie to nie obejmowało ziemnych stawów hodowlanych, a więc obiektów zaliczanych do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 73 ust. 1 pkt 3 p.w.). Reasumując, w świetle obowiązujących wówczas przepisów, na realizację spornego stawu, niezależnie od tego, czy był on wykorzystywany jako zbiornik retencyjny (należący do urządzeń melioracji wodnych podstawowych), czy jako staw hodowlany (należący do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych), wymagane było pozwolenie na budowę. Bezspornie budowa takiego stawu podlegała reglamentacji Prawa budowlanego, co – jak wskazał sam organ odwoławczy – wynika również z załącznika do załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, który wymienia zbiorniki wodne i stawy rybne, jako obiekty gospodarki wodnej zaliczane są do kategorii XXIV obiektów budowlanych. Stanowisko powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1077/12 Naczelny Sąd Administracyjny do "budowli" zaliczył wprost staw będący zbiornikiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Pr. bud.; w wyroku z dnia 7 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 418/00, sąd stwierdził, że budowa zbiornika wodnego (stawu) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w świetle art. 48 Pr. bud. (podobnie wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2000r., sygn. akt II SA/Ka 1834/99, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 184/09). "Utworzony przez człowieka - poprzez pogłębienie obniżenia terenu - zbiornik wodny, niezależnie od tego, czy będzie ziemnym stawem rybnym czy też będzie służył celom rekreacyjno - wypoczynkowym będzie budowlą o charakterze hydrotechnicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003 r, sygn. akt SA/Bk 1530/02; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 1105/05). Dodatkowo podnieść wypada, że z uwagi na to, że dla oceny legalności spornego zbiornika należy brać pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie jego wykonywania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r., II SA/Gl 637/12), nie ma znaczenia dodany od 28 czerwca 2015r. (ustawą z dnia 20 lutego 2015r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r. poz.443), na co wskazuje organ odwoławczy, do przepisu art. 3 pkt 1 Pr. bud. dodatkowy warunek uznania danego obiektu, w tym budowli, za obiekt budowlany, tj. że musi być on wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Warunku tego nie przewidywał bowiem ten przepis w brzmieniu obowiązującym w 2011 r., a więc w okresie realizacji spornego zbiornika. Niezależnie od tego dodać należy, że sporny zbiornik warunek ten spełnia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że już same jego rozmiary wskazują na to, że musiał być wykonany przy użyciu ciężkiego sprzętu, w sposób zorganizowany, co już pozwala na uznanie, że choć nie zawiera innych elementów budowlanych (betonowych, metalowych), jest obiektem wykonanym "z użyciem wyrobów budowlanych" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 625/15). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ I instancji błędnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie stwierdzając, że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż sporny zbiornik wodny nie jest budowlą, co doprowadziło do przyjęcia, że nie mają do niego zastosowania przepisy Prawa budowlanego, a organ odwoławczy bezzasadnie utrzymał decyzję tego organu w mocy. Oznacza to, że organy naruszyły przepis art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 3 Pr. bud., a organ odwoławczy także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, co uzasadnia uchylenie decyzji obu organów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302), dalej jako "p.p.s.a.". Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni stanowisko, że sporny zbiornik wodny (staw), w okresie jego realizacji wymagał pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, co obliguje organ co do zasady do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Pr. bud. Organ powinien jednak w pierwszej kolejności rozważyć, czy pismo inwestora z dnia [...] września 2011r. (k.6 akt admin.) skierowane do Wójta Gminy M., nie stanowiło zgłoszenia zamiaru budowy spornego zbiornika wodnego, do którego organ nie wniósł sprzeciwu. W takim wypadku, pomimo że na realizację takiego zbiornika w 2011 r. było wymagane pozwolenie na budowę, nie można by było jednak mówić o samowoli budowlanej, uzasadniającej prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 Pr. bud. W takich bowiem sytuacjach organ nadzoru może prowadzić jedynie postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. "Wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie w sprawie przepisu art. 49b Pr. bud., jednakowoż nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 Pr. bud., w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno – budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 684/14) Tylko jednoznaczne stwierdzenie, że pismo inwestora (k.6) nie stanowiło zgłoszenia, uprawniałoby organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 pr. bud. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 625/15). Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.