IV SA/Po 987/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Golinie z dnia 14 czerwca 2018 r., nr LIII/297/2018 w przedmiocie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oddala skargę w całości Sygn. akt IV SA/Po [...] U Z A S A D N I E N I E Rada Miejska w Golinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej: u.s.g.) oraz art. 6 pkt 8, art. 8 ust.1 pkt. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U . z 2017 r. poz. 1769 ze zm., dalej: u.p.s.) w dniu 14 czerwca 2018 r. podjęła uchwalę nr LIII/297/ 2018 w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia udzielających schronienia osobom bezdomnym z terenu Gminy Golina W. W. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. zaskarżył w całości powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotnie naruszenie: - art. 97 ust. 5 u.p.s. poprzez bezpodstawne ograniczenie zakresu podmiotowego uchwały tj. przez wskazanie, że dotyczy ona jedynie osób bezdomnych, - art. 97 ust. 5 ww. ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego do uregulowania jedynie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia tj. poprzez określenie odpłatności za pobyt w schronisku zgodnie z procentową stawką określoną w tabeli czym wkroczono w kompetencje podmiotu kierującego do ośrodka wsparcia co do określenia konkretnej kwoty odpłatności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Z kolei na mocy art. 97 ust. 5u.p.s. rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy jest obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady gminy realizującej swoje kompetencje w tym zakresie. Większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i brak precyzyjnych wytycznych co do treści takich podustawowych uregulowań jest bowiem ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie dotyczy. W ocenie skarżącego rada bezpodstawnie ograniczyła zakres podmiotowy uchwały podejmowanej na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s., wskazując że dotyczy ona jedynie osób bezdomnych. Uprawnionych do korzystania z ośrodków wsparcia określają bowiem przepisy ustawowe, tj. art. 51 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Ustawa w art. 51 ust. 2 określa także, że ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu a nie jak wskazano w § 2 pkt 3, że pod pojęciem ośrodek wsparcia należy rozumieć jedynie schronisko dla osób bezdomnych. Wobec powyższego, uchwała Rady Miejskiej w Golinie mogła regulować jedynie zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia. Bez podstawy prawnej było więc wskazanie, że uchwała dotyczy jedynie osób bezdomnych korzystających z pobytu w schroniskach dla osób bezdomnych. Zakres podmiotowy i przedmiotowy tej uchwały jest bowiem znacznie szerszy i wynika wprost z treści ustawy. Nadto w opinii organu nadzoru na podstawie wyżej wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 97 ust. 5 u.p.s. Rada Miejska w Golinie była władna uregulować jedynie zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia. Tymczasem, nie zważając na zakres tego upoważnienia, Rada w § 4 uchwały postanowiła, że odpłatność za pobyt w schronisku ustalona jest zgodnie z tabelą. W tabeli Rada określiła odpłatność procentową kosztu utrzymania osoby bezdomnej w ośrodku wsparcia uzależnioną od procentowego stosunku dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobę w rodzinie do kryterium dochodowego. W ocenie organu nadzoru przepis art. 97 ust. 5 ustawy zawierający delegację dla rady gminy do podjęcia niniejszej uchwały, nie upoważnia jej do określenia konkretnej wysokości opłaty. Na podstawie ustawowej delegacji Rada winna tylko ustalić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności. Ustawodawca ukształtował bowiem uprawnienie Rady wyłącznie w przedmiocie ustanowienia określonych reguł, którymi następnie powinien kierować się podmiot kierujący osobę do danego ośrodka wsparcia. Przyjęte przez Radę reguły nie mogą pozbawiać uprawnienia podmiotu ustawowo upoważnionego do ustalenia wysokości opłaty za pobyt w danym ośrodku wsparcia. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 1 ustawy, opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną. Rada Miejska w Golinie ustalając szczegółowe zasady odpłatności, powinna określić jedynie granice, w ramach których opłata winna zostać ustalona przez uprawniony podmiot. Granic tych, w ocenie organu nadzoru, nie stanowią konkretne stawki opłat wyrażone procentowo i uzależnione od wysokości dochodu. Jak słusznie zauważył WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 629/13: "Mając na względzie brzmienie art.97ust.lustawy nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że ustalenie opłaty powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. Przy czym, znaczący wpływ na treść ewentualnego rozstrzygnięcia ma zakres przyznanej pomocy i stanowisko strony (osoby kierowanej lub jej przedstawiciela ustawowego), z nią bowiem organ orzekający powinien uzgodnić wysokość opłaty. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja przyjmie postać jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Rada nie ma kompetencji w tym zakresie, a w zakresie ustalania »szczegółowych zasad« powinna określić jedynie granice, w ramach których opłata winna zostać ustalona przez uprawnione podmioty. Granic tych nie stanowią konkretne stawki opłat (wyrażone w procentach) uzależnione od wysokości dochodu. Ustalenie przez organ uchwałodawczy konkretnego wymiaru ponoszonej opłaty w istocie jest działaniem przekraczającym upoważnienie ustawowe zawarte w art. 97 ust. 5 ustawy oraz wkroczeniem w kompetencje innego organu". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Goliny wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że schronisko dla bezdomnych jest w rozumieniu u.p.s. jedną z form ośrodka wsparcia, a określenie osoby bezdomnej w uchwale pokrywa się ze znaczeniem ustawowym. Podniósł też, że ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencje do stanowienia uchwałą szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, co zostało zrealizowane zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.– dalej P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotowa skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. Organ nadzoru w kontrolowanej sprawie w ustawowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego Wojewoda, jako organ nadzoru, który z uwagi na upływ terminu nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, kwestionując zapisy uchwały w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. zmuszony był wnieść niniejszą skargę do Sądu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne a podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 u.s.g. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, w tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tej materii w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miejskiej Golinie z dnia 14 czerwca 2018 r. nr LIII/297/2018 w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia udzielających schronienia osobom bezdomnym z terenu Gminy Golina. Materialnoprawną podstawę wskazanej uchwały stanowi art. 97 ust. 5 u.p.s. zgodnie z którym rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 97 ust. 5 u.p.s. poprzez bezpodstawne ograniczenie zakresu podmiotowego uchwały tj. wskazanie, że dotyczy ona jedynie osób bezdomnych. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Wskazać należy, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.s. ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu, w ust. 3 i 4 tego artykułu ustawodawca przewidział, iż w ośrodku wsparcia mogą być prowadzone miejsca całodobowe okresowego pobytu a ponadto ośrodkiem wsparcia, o którym mowa w art. 51 ust. 1-3 u.p.s., może być: ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko i dom dla bezdomnych oraz klub samopomocy. Ustawodawca określił zatem pojęcie ośrodka wsparcia szeroko, uznając za taki ośrodek szereg placówek, realizujących na rzecz swych podopiecznych cele pomocy społecznej, a obejmujące przy tym m.in. zapewnienie im schronienia na dłuższy czas. Wbrew intencji skarżącego ograniczenie na potrzeby zaskarżonej uchwały zakresu definicji ośrodka wsparcia tylko do schroniska dla bezdomnych nie stanowi naruszenia 97 ust. 5 u.p.s. powodującego konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, że uchwałodawca zaskarżoną uchwałą określił wyłącznie zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych będącym ośrodkiem wsparcia udzielającym schronienia osobom bezdomnym. Uchwała nie dotyczy zatem innych ośrodków wsparcia przewidzianych w art. 51 ust. 4 u.p.s. Co do zasady, tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie nieistotne i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej, a to dlatego, że, jak się przyjmuje, "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie "uzupełnieniu brakującej części" regulacji prawnej w późniejszym terminie. Wyjątków od tej zasady upatruje się jedynie w przypadkach, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia) – wówczas koniecznym byłoby wyeliminowanie całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.09.2011 r. w sprawie IV SA/Po 607/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10.01.2018 r. w sprawie II SA/Rz 1182/17 – CBOSA). Ograniczenie zakresu podmiotowego uchwały nie stanowi zatem istotnego naruszenia art. 51 ust. 1 u.p.s. Za nieuzasadniony należy też uznać zarzut dotyczącego przekroczenia upoważnienia ustawowego do uregulowania jedynie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku zgodnie z procentową stawką określoną w tabeli, czym wkroczono w kompetencje podmiotu kierującego do ośrodka wsparcia. W tym zakresie sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19.10.2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 78/16 (CBOSA). Podstawą wydania zaskarżonej uchwały jest wyłącznie art. 97 ust. 5 u.p.s, natomiast art. 97 ust. 1 tej ustawy, kierowany jest tylko do organu podejmującego indywidualny akt administracyjny regulujący wysokość odpłatności za korzystanie z usług jednostki organizacyjnej w nim wymienionej. Oznacza to, że treść art. 97 ust. 1 u.p.s. może być wykorzystywana dla oceny prawidłowości zastosowania delegacji ustawowej w sposób posiłkowy i pośredni. W § 4 zaskarżonej uchwały przyjęto szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych w formie procentowych stawek uzależnionych od wysokości dochodu w odniesieniu do dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w ośrodku wsparcia. Sąd podziela pogląd, że regulacja przyjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, musi zawierać rozwiązania o daleko posuniętej konkretności, a ustawodawca nałożył na radę miejską (gminną lub powiatową) obowiązek przyjęcia takiego unormowania, które będzie ograniczało uznanie organu uprawnionego do podejmowania rozstrzygnięć do niezbędnego minimum (verba legis: "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności"). Jak zauważył skarżący z art. 97 ust. 1 u.p.s. wynika, że ustalenie opłaty przyjmuje formę decyzji administracyjnej: jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Rada Miejska w ramach szczegółowych zasad powinna więc jedynie określić granice, w ramach których opłata winna zostać ustalona przez uprawniony podmiot. Zdaniem Sądu elementem warunkującym ustalenie poziomu odpłatności będzie sytuacja dochodowa osoby korzystającej z danej formy świadczenia. Oznacza to, że im wyższy poziom dochodu takiej osoby, tym większa jej partycypacja w kosztach udzielanej pomocy. Konkretna wysokość opłaty ustalona więc zostanie – zgodnie z wymogiem z art. 97 ust. 1 u.p.s. – przez podmiot kierujący po ustaleniu dochodu osoby kierowanej, zaś osoby będące adresatami mają możliwość odczytania z treści uchwały, jaką odpłatność mogą ponieść za pobyt w ośrodku wsparcia. Art. 97 ust. 1 u.p.s. kierowany jest do organu wydającego konkretne rozstrzygnięcie w sprawie. Istota tego unormowania sprowadza się do tego, że organ uprawniony do jego zastosowania, czyli wydania stosownej decyzji będzie zobligowany najpierw przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy w tym wysokość dochodu takiej osoby, a następnie kierując się postanowieniami przedmiotowej uchwały, jak również przepisami u.p.s. wspólnie z daną osobą ustalać wysokość ponoszonej odpłatności. Kwestionowana przez Wojewodę o uchwała będzie determinowała treść decyzji jedynie w zakresie konsekwencji ustalonej wysokości dochodu. Dokonując kontroli uchwały w zakresie objętym skargą, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności i skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił.