II SA/Kr 1269/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta [...] decyzją z 27 marca 2018 r. znak [...], na wniosek z 22 listopada 2017 r. J. L., pełnomocnika T. D. S.A. z siedzibą w K., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie B., gm. G., obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,87 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,91 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiących własność J. K., przez zezwolenie spółce T. D. S.A. z siedzibą w K. (dalej "inwestor"), na wykonanie czynności związanych z przebudową istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV, w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Przebudowa sieci [...] - odgałęzienie za odłącznikiem [...] do B.", pasem montażowo-budowlanym zlokalizowanym na terenie ww. działek, w obrębie przebudowywanej linii oraz stanowiska słupowego, o szerokości 10 m na długości 46 m (powierzchnia zajęcia 460 m2) oraz pasem gruntu tych działek, umożliwiającym dojazd do miejsca planowanych prac, biegnącym od drogi powiatowej (działka ewidencyjna nr [...], położona w obrębie B., gm. G.), wzdłuż ich wspólnej granicy w kierunku południowo-zachodnim, o szerokości 5 m i długości 240 m (powierzchnia zajęcia 200 m2), o przebiegu przedstawionym na załączniku graficznym do decyzji, stanowiącym jej integralną część. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 124 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 i 50; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), dalej "u.g.n.", art. 104 i art. 107 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r., poz. 149; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 24 listopada 2017 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez wydanie zezwolenia na przeprowadzenie przebudowy istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV. W treści wniosku wskazano, że "projektowana przebudowa (odcinków o długości: 21 mb na działce nr [...] i 24 mb na działce [...]) istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV, będzie polegała na wymianie istniejących przewodów gołych na przewody niepełnoizolowane oraz wymianie istniejącego stanowiska słupowego SN nr 43/1/9 na nowe wykonane z żerdzi wirowanej typu E posadowionej w miejscu istniejącego słupa (na działce [...])". Do wniosku dołączono m.in. następujące dokumenty: - kserokopie korespondencji J. K., spółki T. oraz wnioskodawcy, dotyczącej m.in. wyrażenia zgody na wejście w teren działek nr [...] oraz nr [...], - fragment mapy z zaznaczonym przebiegiem planowanej inwestycji, - wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. Na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków organ stwierdził, że ww. wniosek dotyczy nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] stanowiące własność J. K., na podstawie aktów notarialnych - umów sprzedaży, odpowiednio z 28 października 2009 r., Rep. A Nr [...] oraz z 19 lipca 2004 r., Rep. A Nr [...]. Organ przywołał treść art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazując, że przepis ten przewiduje szczególny tryb wywłaszczenia, tj. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegający na jej czasowym zajęciu celem założenia i przeprowadzenia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią, określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zastępuje zgodę właściciela stanowiąc dla inwestora zamierzającego zrealizować określoną inwestycję liniową administracyjnoprawny tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonując wykładni wskazywanych przepisów organ przywoływał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zaznaczył, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Organ uznał, że planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. W pkt 2 pierwszego z tych przepisów jako cel publiczny wskazana została budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei w ust. 1 art. 124 ww. ustawy mowa jest o ciągach drenażowych, przewodach i urządzeniach służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej. Dalej organ wskazał, że na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiej jej kwalifikacji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu inwestycja polegająca na przebudowie istniejącej linii napowietrznej mieści się w zakresie przedmiotowym art. 6 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy. Z kolei, na podstawie informacji zawartych we wniosku inwestora oraz w załączonych do niego dokumentach, nie budzi wątpliwości fakt, że planowana inwestycja, ze względu na wpływ na zapewnienie pokrycia zapotrzebowania na energię elektryczną terenu miejscowości B., jak również Gminy G., ma znaczenie zarówno lokalne, jak i ponadlokalne. Na terenie działek objętych niniejszym wnioskiem zlokalizowana jest obecnie linia napowietrzna SN 15 kV, która podlega przebudowie. Mając na uwadze powyższe oraz uzasadniony interes właściciela nieruchomości organ stwierdził, że przebieg inwestycji został zaprojektowany w sposób jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony został do niezbędnego minimum. Dalej organ wskazał, że Gmina G. objęta jest aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia 29 stycznia 2014 r., w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G., zgodnie z którym przez działki nr [...] i nr [...], położone w obrębie B., gm. G., przechodzą linie energetyczne oznaczone symbolem [...] wraz ze strefą ochronną (bezpieczeństwa). Przywołując postanowienia ww. planu miejscowego organ wskazał, że zgodnie z treścią § 111 ust. 1. Rozdziału 1. Ustalenia ogólne, Działu VI. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, na obszarze Gminy G.: 1) utrzymuje się istniejące - wyodrębnione i nie wyodrębnione rysunkiem planu - obiekty budowlane, sieci oraz urządzenia infrastruktury technicznej; 2) dopuszcza się remonty, modernizację, przebudowę oraz rozbudowę obiektów budowlanych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, lokalne zmiany przebiegu istniejących sieci urządzeń infrastruktury technicznej, wynikające z uzasadnionych rozwiązań projektowych oraz rozbudowę i budowę nowych systemów uzbrojenia terenów (z wyjątkiem elektrowni wiatrowych i wodnych), w tym obiektów budowlanych, sieci i innych urządzeń infrastruktury technicznej: wodociągowych, melioracyjnych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, elektroenergetycznych (m. in. stacji transformatorowych) oraz telekomunikacyjnych - łączności przewodowej i bezprzewodowej oraz realizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł (fotowoltaika). Dodatkowo, w § 116 ust. 1 Rozdziału 6. Zasady funkcjonowania systemu zaopatrzenia w energię elektryczną, Działu VI ustalono zasady zaopatrzenia w energię elektryczną, zgodnie z którymi: 1) utrzymuje się istniejącą infrastrukturę elektroenergetyczną (obiekty budowlane, urządzenia i sieci) z dopuszczeniem rozbudowy systemu poprzez: remonty, modernizację, rozbudowę - względnie budowę nowych obiektów budowlanych elektroenergetyki oraz urządzeń i sieci, w szczególności utrzymuje się aktualny przebieg tras elektroenergetycznych: (...) b) linii napowietrznych średniego napięcia 15 kV (...). W wyniku analizy zgodności planowanej inwestycji, której przebieg i zakres został przedstawiony na załączniku mapowym, tj. fragmencie mapy z zaznaczonym zakresem zamierzenia z przeznaczeniem ww. działek w wypisie i wyrysie z planu miejscowego organ stwierdził, że planowane ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości jest zgodne z ustaleniami planu. Dalej organ przywołał art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazując, że uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na wykonanie na nim niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem gruntu nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Zdaniem organu z dołączonych do wniosku kserokopii korespondencji wynika, że przed złożeniem wniosku w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem ww. działek. Ostatecznie, zgodnie z treścią wniosku, pomimo prób negocjacji (również przez uprawnionego pracownika T. D. S.A.) nie udało się dojść do porozumienia. Organ wskazał, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Końcowo organ wskazał, że ostateczna decyzja wydana w przedmiotowej sprawie stanowi podstawę wpisu obciążenia w Dziale III - Prawa, roszczenia i ograniczenia ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] J. K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że została ona wydana bez uwzględnienia i analizy dokumentów. Skarżący podniósł, że przytoczony w treści decyzji cytat z wniosku inwestora, określający działania przedstawicieli spółki jako negocjacje, jest nieprawdziwy. Przedstawione propozycje miały charakter nacisku, a przesłany projekt umowy jako jednostronny nie został niezaakceptowany, o czym powiadomił. Takie działania oraz dwie rozmowy telefoniczne z przedstawicielem nie mogą być uznane za próbę negocjacji. Jednocześnie skarżący oświadczył, że bez przeprowadzenia postępowania mającego na celu uregulowanie jego stosunków z inwestorem nie wyraża zgody na dysponowanie jego nieruchomością. Wskazał, że od 2011 r. kieruje wnioski do T. D. S.A. mające na celu doprowadzenie do polubownego załatwienia sprawy dysponowania nieruchomością przez dystrybutora energii. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy, na co pismem z 26 kwietnia 2018 r. zgodę wyraził pełnomocnik inwestora (art. 136 § 3 K.p.a.). Z kolei w piśmie z 13 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego – adwokat, sprecyzował i uzupełnił odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowych nieruchomości lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, jak również cofając wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W ww. piśmie zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego: a) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie, polegające na wymianie istniejących przewodów gołych na przewody niepełnoizolowane oraz wymianie istniejącego stanowiska słupowego SN nr [...] na nowe z żerdzi wirowanej typu E posadowionej w miejscu istniejącego słupa (na działce nr [...]) - przy czym skarżący kwestionuje prawdziwość twierdzeń wnioskodawcy o istnieniu takiego zamierzenia inwestycyjnego - nie stanowi przebudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i u.g.n., a nadto takie prace nie przekraczają swoim zakresem bieżącego remontu czy zwykłych prac konserwatorskich, b) art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w sposób sprzeczny z planem miejscowym, który przewiduje, że remonty i modernizacje mają wynikać z uzasadnionych rozwiązań projektowych (§ 111 ust. 1 Rozdziału 1. Ustalenia ogólne, Działu VI planu), czego wnioskodawca w żaden sposób nie wyjaśnił i nie wykazał, a także który przewiduje, że przy remontach i modernizacji utrzymuje się aktualny przebieg tras elektroenergetycznych (§ 116 ust. 1 Rozdziału 6 planu), gdy tymczasem przedsięwzięcie wnioskodawcy zakłada znaczne i niczym nieuzasadnione poszerzenie aktualnego przebiegu tras elektroenergetycznych, c) art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z należących do skarżącego nieruchomości, pomimo że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało poprzedzone rokowaniami w przedmiocie dobrowolnego wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac zmierzających do realizacji planowanego przedsięwzięcia, a także, pomimo, że skarżący nie odmówił udzielenia takiej zgody, d) art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą regulacje zawarte w Rozdziale 4 u.g.n., do czego doprowadziło z kolei błędne uznanie, że planowane przedsięwzięcie pozwala zakwalifikować się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu u.g.n.; 2. postępowania, w stopniu mającym wpływ na treść zapadłego orzeczenia: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., w następstwie przełamania zasady prawdy materialnej, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o domniemanie faktyczne, a dokładnie nieznajdujące odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy stwierdzenie, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia stanowi przebudowę, jest zgodna z planem miejscowym, a nadto zmierza do urzeczywistnienia interesu publicznego, a to na skutek zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokonania jego dowolnej oceny, a także oparcia się wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawcy, niepodpartych jakimikolwiek dowodami, b) art. 107 § 3 w zw. z art. 9 w zw. z art. 7 i art. 11 w zw. z art. 8 K.p.a., polegające na sporządzeniu przez organ I instancji wadliwego uzasadnienia, w tym co do stanu faktycznego, które nie pozwala na prześledzenie procesu wykładni stosowanych przepisów, przez co z kolei naruszone zostały podstawowe zasady ogólne, którymi powinien kierować się organ administracji publicznej, w tym zasada ochrony zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. W uzasadnieniu i rozwinięciu zarzutów podniesiono m.in., że inwestor wskazywał na zły stan urządzeń i przewodów i ich uszkodzenie, co świadczy o zamiarze wykonania jedynie zwykłych bieżących prac konserwacyjnych. Zarzucono także, że zaproponowany przez inwestora projekt umowy ustanowienia służebności przesyłu jest wątpliwy z punktu widzenia zgodności z prawem i skuteczności. Podniesiono, że w odpowiedzi na ww. projekt umowy, skarżący w piśmie z 18 kwietnia 2017 r. zwrócił się do inwestora o kwotowe określenie wysokości odszkodowania za dotychczasowe bezumowne korzystanie z jego nieruchomości, utratę ich wartości w następstwie zlokalizowania na nich urządzeń przesyłowych oraz wskazanie kwoty proponowanej opłaty za służebność przesyłu. Wskazano, że jeszcze w marcu 2016 r. skarżący wyraził zgodę na przeprowadzenie na jego nieruchomości prac planowanych przez inwestora, wskazując jedynie na potrzebę doprecyzowania ugody, do czego nie doszło ze względu na postawę inwestora i zerwanie rozmów ugodowych. Zarzucono, że planowana inwestycja przyniesie korzyść jedynie pojedynczym jednostkom, a nie większej zbiorowości. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że organ I instancji nie wskazał konkretnie dowodów, z których miałby wynikać fakt zmierzania inwestycji do realizacji celu publicznego, realizacji obowiązku przeprowadzenia rokowań oraz charakter i skutki planowanych prac. Zdaniem skarżącego nie wykazano również wystarczająco, że interes społeczny wymaga ograniczenia uprawnień skarżącego. Kolejno wnioskiem z 13 czerwca 2018 r. skarżący wystąpił o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego o ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości służebności przesyłu, toczącego się przed Sądem Rejonowym w B. Wydział I Cywilny (wniosek o ustanowienie służebności skierowany do sądu cywilnego datowany na 6 czerwca 2018 r.). Wojewoda postanowieniem z 22 czerwca 2018 r. znak: [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania wskazując, że niespełnione są przesłanki art. 98 § 1 K.p.a., a toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości służebności przesyłu nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kp.a., ponieważ bez jego zakończenia możliwe jest wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Wojewoda decyzją z 25 lipca 2018 r. znak [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. i wyjaśnił ich brzmienie analogicznie jak organ I instancji. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż do wniosku z 22 listopada 2017 r., uzupełnionego na wezwanie organu I instancji 22 grudnia 2017 r., załączono korespondencję pomiędzy przedstawicielem inwestora a właścicielem przedmiotowej nieruchomości, z której wynika, że skarżący nie przystał na propozycję inwestora, przedstawiając własne oczekiwania finansowe. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom odwołania, zgromadzony materiał dowodowy, którego zresztą w odwołaniu nie zakwestionowano, świadczy o przeprowadzeniu rokowań pomiędzy stronami, zaś fakt, że warunki przedstawione przez inwestora nie satysfakcjonowały właściciela nieruchomości jedynie potwierdza zasadność złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art 124 ust. 1 u.g.n. W świetle powyższego organ uznał, że wymóg przeprowadzenia przez inwestora rokowań, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., zmierzających do dobrowolnego uzyskania zgody na przeprowadzenie planowanych prac, został w przedmiotowej sprawie spełniony. Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej z przesłanek, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, przez działki nr [...] i nr [...] przebiegają linie energetyczne oznaczone symbolem 17-E (15 kV) wraz ze strefą ochronną (bezpieczeństwa) - co potwierdza wypis z planu miejscowego wydany przez Wójta Gminy G. (pismo z 13 marca 2018 r. znak: [...] - k. a. nr [...]). Przebieg linii średniego napięcia został przedstawiony na części graficznej ww. planu miejscowego i jest zgodny z trasą sieci przedstawioną na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji. Organ przywołał § 111 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz § 116 ust. 1 lit. b planu miejscowego. Dalej organ przywołał art. 3 pkt 7, pkt 7a oraz pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej "P.b.". Jednocześnie wskazał, że ani przepisy P.b. ani u.g.n. nie definiują pojęcia "modernizacja". Definicji legalnej tego pojęcia nie zawierają także regulacje powołanego wcześniej planu miejscowego. Zgodnie ze słownikową definicją modernizacja to unowocześnienie i usprawnienie czegoś (www.sjp.pwn.pl). Organ porównując zakres znaczeniowy modernizacji w porównaniu do definicji różnych robót budowlanych opisanych w art. 3 P.b. przytoczył stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Wskazał, że pojęcie "modernizacja" mieści się w zakresie pojęciowym "remontu", "przebudowy" albo "rozbudowy". Mając na uwadze, że brak pojęcia "modernizacja" może powodować wątpliwości w zakresie prawidłowego zakwalifikowania wykonywanych robót budowlanych, dopuszcza się umieszczanie, w razie konieczności, w wydawanych decyzjach o pozwoleniu na budowę, dotyczących przebudowy albo rozbudowy, w nawiasie określenia "modernizacja" (www.gunb.gov.pldziala/pliki/GI-modernizacja.pdf). W ocenie organu odwoławczego zestawienie treści powołanych przepisów prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, iż wszelkie prace przy istniejącym obiekcie budowlanym, polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji - choćby nawet z wykorzystaniem innych materiałów niż użyte pierwotnie - w wyniku których nie nastąpią zmiany parametrów użytkowych lub technicznych takiego obiektu budowlanego, zawierają się w definicji legalnej "remontu", a jednocześnie zmierzają one do "modernizacji" istniejącego obiektu budowlanego. W związku z powyższym - na gruncie powołanych wcześniej regulacji planu miejscowego obowiązującego dla terenu, na którym położone są przedmiotowe działki - możliwe są wszelkie roboty budowlane przy istniejącym systemie zasilania w energię elektryczną, jak i tworzenie nowych systemów uzbrojenia terenów (z wyjątkiem elektrowni wiatrowych i wodnych), co nie oznacza, iż wszelkie rodzaje planowanych prac będą stanowić podstawę do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Wbrew jednak twierdzeniom odwołania, zamiarem inwestora jest wykonanie przebudowy istniejącej sieci średniego napięcia, co wynika z faktu, iż na skutek wykonania planowanych prac dojdzie do zmiany niecharakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych przedmiotowej sieci. Zgodnie ze słownikową definicją (wobec braku definicji legalnej), pojęcie "parametr" oznacza wielkość charakterystyczną dla danego materiału, procesu lub urządzenia. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia etc.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Wymiana przewodów nieizolowanych ("gołych") na niepełnoizolowane oraz słupa na konstrukcję wsporczą z żerdzi wirowanej musi spowodować zmianę parametrów technicznych i użytkowych przedmiotowej sieci, co zresztą jest celem przedmiotowej inwestycji. Organ zauważył przy tym, że zarzuty skarżącego są w tym zakresie są ze sobą sprzeczne. Z jednej bowiem wskazuje on, że planowane prace "nie przekraczają swoim zakresem bieżącego remontu czy zwykłych prac konserwatorskich", zaś w dalszej części odwołania twierdzi, iż "przedsięwzięcie wnioskodawcy zakłada znaczne i niczym nieuzasadnione poszerzenie aktualnego przebiegu tras elektroenergetycznych" (co jednak nie znajduje oparcia w aktach sprawy). Reasumując stwierdził, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji potwierdza, że planowane prace stanowić będą przebudowę istniejącej sieci (co w świetle poglądów judykatury pozwala na zastosowanie regulacji art. 124 ust. 1 u.g.n.) i zamierzenie to jest zgodne z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym, a zatem omawianą przesłankę należało uznać za spełnioną. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 u.g.n., organ wyjaśnił, że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została co do zasady całościowo uregulowana w przepisie art. 124 u.g.n. Zarówno sposób redakcji tego przepisu, jak i całego rozdziału 4 Działu III powołanej ustawy zatytułowanego "Wywłaszczanie nieruchomości" - zgodnie z regułami techniki prawodawczej zawartymi w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - wskazują na kompletność tej instytucji oraz jej odrębność względem instytucji wywłaszczenia, uregulowanej w przepisach art. 112-123 u.g.n., co potwierdza chociażby redakcja art. 124a ust. 1 u.g.n., który w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym odsyła do odpowiedniego stosowania jedynie wybranych przepisów regulujących instytucję "właściwego" wywłaszczenia. Gdyby zamiarem ustawodawcy było to, aby w postępowaniu zmierzającym do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stosować wszystkie regulacje rozdziału 4 Działu III, wówczas w ogóle nie redagowałby wspomnianego odesłania w ww. przepisie art. 124a u.g.n., a już na pewno nie w sposób "częściowy". Na odrębność omawianej instytucji wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach "o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej". Do precyzyjniejszych unormowań w planach miejscowych dochodzi z reguły, gdy sieci infrastruktury technicznej dotyczą urządzeń o wielkim zasięgu oddziaływania na otoczenie, w tym wymagających pasów ochronnych bądź pasów technologicznych, (np. budowy nitki gazociągu DN300 w bezpośrednim sąsiedztwie dotychczas działającego gazociągu DN500, budowy odcinka napowietrznej, czterotorowej, dwunapięciowej (2x400 kV+2x220 kV) linii elektroenergetycznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega wykładni jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego, a uprawionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne. Stanowisko, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest wskazania, że na nieruchomości można realizować przedmiotową inwestycje jako inwestycję celu publicznego oraz na jakiej jej części jest błędne. Głównym celem planu miejscowego jest również kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. W związku z powyższym organ odwoławczy nie podzielił poglądu przywołanego w omawianym zakresie w odwołaniu. J. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powielając w większości zarzuty sformułowane w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił, jako naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., pominięcie, że skarżący wyraził zgodę na przeprowadzanie powyższych prac, ale przy zastrzeżeniu rozsądnych i logicznych warunków. Zarzucono również naruszenie art. 3 pkt 7a P.b. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że prace polegające na wymianie istniejących przewodów gołych na przewody niepełnoizolowane oraz na wymianie istniejącego stanowiska słupowego na nowe wykonane z żerdzi wirowanej typu E posadowionym w miejscy istniejącego słupa na działce [...] stanowią "przebudowę", podczas gdy prace te stanowią zwykłe prace konserwatorskie, czy też bieżący remont, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. w miejsce art. 124b u.g.n. Jako naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik zapadłego orzeczenia, ponad podniesione w odwołaniu zarzucono naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, co organ miał obowiązek uczynić z urzędu w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego (ustanowienie służebności przesyłu) przez sąd powszechny w postępowaniu w toku, - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez zastąpienie jej zasadą prawdy formalnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do wydania zaskarżanej decyzji wyłącznie w oparciu o oświadczenia wnioskodawcy co do stanu faktycznego. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o unieważnienie w całości decyzji obu instancji, a z ostrożności procesowej o uchylenie w całości decyzji obu instancji, względnie uchylenie w całości tylko decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skarżący, przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych podniósł, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art 124 u.g.n. może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych budów, nie może być natomiast stosowane do uregulowania korzystania z nieruchomość w związku ze zwykłą eksploatacją już istniejących na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Wskazał, że zezwolenie wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. może zatem zostać wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określone nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego lub wyjątkowo w trakcie realizacji inwestycji. Wydanie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwolenia odnoszącego się do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się wyczerpująco do zarzutu skarżącego dotyczącego braku wskazania przez inwestora uzasadnionych rozwiązań projektowych, które by uzasadniały ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się również do kolejnego przedstawionego przez skarżącego zarzutu, zgodnie z którym planowane przez inwestora prace, zgodnie z załączonym fragmentem mapy z zaznaczonym przebiegiem planowanej inwestycji, rozciągają się nie tylko na obszar, na którym obecnie znajdują się urządzenia przesyłowe, ale również na znaczny fragment gruntu skarżącego, o łącznej powierzchni 1 200 m2. Organ błędnie przy tym zarzucił wewnętrzną sprzeczność zarzutów. Czym innym są bowiem parametry urządzeń przesyłowych, a czym innym przebieg tras elektroenergetycznych. Jak wynika z załączonej do akt sprawy mapy planowanych prac, ograniczenie prawa własności obejmuje nie tylko strefę ochronną, ale dodatkowo teren który utraciłby wartość terenu budowlanego. Skarżący podniósł, że zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowanie inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. skarżący podniósł, że nie został spełniony obowiązek przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie decyzji o ogranie sposobu korzystania z nieruchomości. Niezależnie od tego, wbrew ustaleniom organów, skarżący wstępnie wyraził zgodę na inwestycję, domagał się podania przez inwestora kwoty odszkodowania (a zatem elementu istotnego ugody). Skarżący podniósł, że przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., powinno być nie tylko uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, ale także pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń i związane z tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii konserwacji tych urządzeń i przewodów. Rokowania powinny obejmować ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami oraz ograniczeniami związanymi z korzystaniem z nieruchomości w toku eksploatacji wybudowanych urządzeń i przewodów. Wnioskodawca winien wykazać, że przeprowadzono rokowania, których celem było doprowadzenie do zawarcia umowy, a więc rokowania obejmujące nie tylko wykonanie określonych prac, ale także zgodę właściciela nieruchomości na dalszą eksploatację wybudowanych urządzeń i przewodów. Rokowania nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Skarżący podkreślił, że przesłany projekt umowy nie zawierał jakiejkolwiek propozycji zapłaty za bezumowne użytkowanie nieruchomości skarżącego. Na wniosek skarżącego z 18 kwietnia 2017 r. o kwotowe określenie wysokości odszkodowania za dotychczasowe bezumowne użytkowanie należących do niego nieruchomości, utratę ich wartości w następstwie zlokalizowania na nich urządzeń przesyłu oraz wskazania kwoty proponowanej opłaty za ustanowienie służebności przesyłu, inwestor nie odpisał, a zamiast tego zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem z o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należących do skarżącego. Zdaniem skarżącego spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a P.b. skarżący podniósł, że z załączonych do akt sprawy dokumentów (m.in. pisma od inwestora z 7 kwietnia 2016 r., z 17 marca 2017 r.) planowane prace mają obejmować zastąpienie uszkodzonych słupów nowymi usytuowanymi w tych samych miejscach oraz wymianą przewodów i osprzętu na nowe. Skarżący wskazał, że wymiana słupów i lin na części, czy fragmentach całej linii czy trakcji elektrycznej, będzie spełniała przesłanki remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak napięcia, długości linii napowietrznej, zmiany jej przebiegu, zwiększenia mocy lub zwiększenia pola elektromagnetycznego. Nadto, jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, lub szerokość, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Skarżący stwierdził, że planowane prace nie miały prowadzić do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długość linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego, skoro inwestor wyraźnie wskazał, czego dotyczyć mają planowane prace (zamiana materiałów). Nadto inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałaby specyfikacja zarówno istniejących, jak i zamiennych materiałów, nadto obecnych i przyszłych parametrów, w związku z czym wbrew twierdzeniom organu, nie sposób twierdzić, że projektowane prace zmienią parametry użytkowe lub techniczne istniejących urządzeń przesyłowych. Zatem zdaniem skarżącego planowane prace inwestora stanowić będą remont, bowiem ich zadaniem jest przywróceniem wartości użytkowej obiektu liniowego w sensie funkcjonalności technicznej, a zadaniem remontu jest nie dopuszczenie do uszkodzenia budowli, w tym przypadku linii napowietrznej. W zakresie remontu znajduje się wymiana wszystkich zużytych, zniszczonych lub uszkodzonych elementów budowli i jej wyposażenia. Dla przedmiotowej linii napowietrzne średniego napięcia 15kV przewidziany został remont w zakresie wymiany przewodów i słupów poprzez zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. W ramach planowanych prac nie nastąpi wzrost wartości użytkowej, ponieważ funkcja użytkowa (czyli przesył energii elektrycznej) pozostaje ta sama. Uwzględniając powyższe, zdaniem skarżącego błędne było oparcie decyzji na art. 124 u.g.n. zamiast ewentualnie na podstawie art. 124b u.g.n. Motywując zarzut naruszenia art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 i art. 124 u.g.n. skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, jakoby przepis art. 124 u.g.n. był przepisem odrębnym względem instytucji wywłaszczenia, zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (zawartego w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości") należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z uwagi na umiejscowienie przepisu art. 124 u.g.n. w rozdziale 4 u.g.n. zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości", do ograniczenia na tej podstawie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczanie bowiem polegać może nie tylko na odebraniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, ale także na ograniczaniu tych praw do nieruchomości - na stałe lub czasowo. Z tych względów, w postępowaniu o wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości w granicach zakreślonych w art. 112 ust. 3 u.g.n. Zdaniem skarżącego obowiązkiem organu wydającego decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest każdorazowo poddać analizie okoliczności ustalone w sprawie i rozstrzygnąć, czy proponowane przez inwestora ograniczenie korzystania z nieruchomości nie uniemożliwi jej racjonalnego wykorzystania. Dopuszczenie przez prawo możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na realizację celu publicznego nie oznacza, że inwestor, który ów cel realizuje, może czynić to w sposób arbitralny, przyjęty przez siebie jako najkorzystniejszy i jednocześnie abstrahujący od interesów właściciela nieruchomości. Ustanawiając ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, organ winien się kierować zasadą proporcjonalności. Zdaniem skarżącego dotychczas szlak elektroenergetyczny nie został tak naprawdę ustalony. Dopiero we wniosku o ustanowienie służebności skarżący wskazuje na nieinwazyjny i optymalny przebieg szlaku komunikacyjnego, taki, który nie będzie naruszał zasady proporcjonalności i nie będzie to nadmierna ingerencja w prawo własności właściciela nieruchomości. Szlak ten różni się od szlaku proponowanego przez inwestora, który chce dysponować połową nieruchomości skarżącego uniemożliwiając tym samym korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. skarżący podniósł, że do momentu ustanowienia służebności przesyłu nie sposób ustalić, jaki jest stan prawny na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 3 grudnia 2018 r. stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, skarżący powtórzył przedstawiane wcześniej stanowisko. Podniósł również, że w przypadku prac modernizacyjnych podstawą decyzji winien być art. 124b u.g.n. (wówczas faktycznie można mówić o czasowym zajęciu), nie zaś art. 124 u.g.n., który prowadzi do wywłaszczenia. Skarżący zarzucił, że szlak komunikacyjny wyznaczony decyzją, biegnący wzdłuż większej części działek, środkiem posesji skarżącego, także miedzy jego zabudowaniami, nie jest zgodny z miejscowym planem. Takiego przebiegu szlaku komunikacyjnego nie uzasadnia także chęć modernizacji urządzeń znajdujących się w południowej części działek. Istnieje bowiem możliwość ustanowienia szlaku dojazdowego od południa i to tylko na jednej działce. Skarżący podniósł, że w trakcie postępowania w sprawie o ustanowienie służebności przed Sądem Rejonowym w B. okazało się, że inwestor nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej tytułu prawnego do posiadania linii elektrycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że zachodzą podstawy do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty były w części zasadne. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć i mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Nie było natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych w sprawie decyzji. W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości skarżącego na podstawie art. 124 u.g.n. Kwestia stosowania art. 124, a także art. 124b u.g.n. budzi wiele kontrowersji i nie jest jednoznacznie interpretowana zarówno w doktrynie jak i judykaturze. W niniejszej sprawie Sąd przedstawi uznaną za prawidłową przez skład orzekający wykładnię, nie odnosząc się szczegółowo do wszystkich pojawiających się w orzecznictwie poglądów i aspektów. W przedmiotowej sprawie nie był sporny przebieg istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV i jej zły stan techniczny. Nie była również sporna okoliczność braku dysponowania przez właściciela sieci elektroenergetycznej tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością (dwoma działkami) skarżącego, przy czym skarżący dąży do prawnego uregulowania tej sytuacji od 2011 r. Sporne były: fakt wykazania celu publicznego inwestycji, kwestia zgodności inwestycji z miejscowym planem (szczególnie w zakresie szlaku komunikacyjnego) oraz charakteru planowanych robót budowlanych (przebudowa czy remont). Rozstrzygającym o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji problemem było jednak przede wszystkim zagadnienie wykazania przez inwestora faktu poprzedzenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odpowiednimi rokowaniami (negocjacjami). Rozważania w przedmiotowej sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że Sąd zgodnie art. 133 § 1 P.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżoną decyzję (postanowienie) Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takiej decyzji znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne. Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Naruszenie powyższych przepisów prowadzi również w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 K.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja aktu, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zauważyć należy, że wymogi zebrania, rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia ma znaczenie nie tylko dla stron postępowania, które mają prawo wiedzieć, czym kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu ich sprawy, ale również dla sądu administracyjnego, którego zadaniem jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem. Jest przy tym oczywiste, że w ramach sądowej kontroli badaniu podlega również to, czy ustalenia organu znajdują dostateczne oparcie w zebranym materiale dowodowym w sposób wyczerpujący. Bez kompletnych akt sprawy, w tym wszystkich dowodów, na których organy administracji publicznej poczyniły ustalenia faktyczne nie jest np. możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów, wynikających z art. 80 K.p.a., a zatem czy ustalenia nie są arbitralne i dowolne. Okoliczności wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy co do zasady nie mogą zatem być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane bądź znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.). Sprawa dotyczy modernizacji linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV, która została wzniesiona w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Linia jest odgałęzieniem linii B.-T. do miejscowości B., i w niej się kończy. Na przedmiotowym odcinku ma przebieg w kierunku północny-zachód – południowy-wschód. Na działce skarżącego nr [...] znajduje się stanowisko słupowe nr [...]. Działki skarżącego, podobnie jak większość działek sąsiednich, mają wydłużony prostokątny kształt z kierunku północny-wschód – południowy-zachód. Od strony północno wschodniej, przy drodze, działki są zabudowane. Przebieg linii znajduje się w środkowym fragmencie działek, bliżej południowego końca, przedzielając je na dwie części. Materialnoprawną podstawą decyzji poddanych kontroli sądowej były przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei ust. 3 ww. przepisu wskazuje, iż udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Wywłaszczanie nieruchomości polegać może na ograniczaniu prawa własności nieruchomości na stałe lub czasowo. Przepisy u.g.n. przewidują kilka możliwych przyczyn takiego ograniczenia, a jednym z nich jest właśnie art. przepis art. 124, który reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową przewodów i urządzeń. Artykuł 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest więc formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1165/07, LEX nr 483193). Art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zakładanie i przeprowadzanie urządzeń służących m.in. do dystrybucji energii elektrycznej. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy więc temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej. Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 124 u.g.n. stanowi czasowy tytuł administracyjnoprawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 P.b. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń. Może dotyczyć rozbudowy, jeśli obejmuje np. budowę nowych odcinków przewodów lub nowych urządzeń. Można uznać, że dotyczy ich przebudowy, ale w takim zakresie, w jakim przekracza ona zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 1102/17, LEX nr 2458357). Trafnie zatem zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, uznał organ, że art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja mogłaby bowiem uniemożliwić przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. I OSK 2618/16, LEX nr 2300850). Inwestycje, które przewiduje omawiany przepis, mają co do zasady realizować cel publiczny, określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest celem publicznym. Słusznie organ wskazał, że na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiej jej kwalifikacji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 648/09). Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że w sprawie spełnione są oba warunki. Po pierwsze zapewnienie przesyłu i dostępu do energii elektrycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Po drugie przedmiotowa linia średniego napięcia dostarcza energię do miejscowości B., a zatem ma co najmniej znaczenie lokalne. Odnośnie przesłanki zgodności ograniczenia z planem miejscowym, nie budzi wątpliwości Sądu, że trafnie organ uznał za zgodny z postanowieniami planu (§ 111 i § 116) przebieg inwestycji na działkach skarżącego. W części graficznej planu jednoznacznie wskazany jest przebieg istniejącej linii, wraz ze strefą ochronną, o zakresie tożsamym z przedmiotowym zamierzeniem. Z kolei co do planowanego dojazdu do miejsca inwestycji, zdaniem Sądu nie sposób założyć, że w planie winny być określone wszelkie możliwe pasy gruntów umożliwiające dostęp do urządzeń infrastruktury przesyłowej. Ustanowienie zaś takiego pasa w decyzji ograniczającej sposób użytkowania, w przypadku umiejscowienia takich urządzeń na środku działki, z dala od dróg publicznych, jest celowe i konieczne. Obszar ograniczenia w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n nie musi dokładnie odpowiadać obszarowi określonemu w dokumentach planistycznych (por. wyżej powołany wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. I OSK 2618/16). Decyzja wydawana w trybie omawianej regulacji musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Nie jest przy tym zasadny zarzut, że planowane przez inwestora prace, zgodnie z załączonym fragmentem mapy z zaznaczonym przebiegiem planowanej inwestycji, rozciągają się nie tylko na obszar, na którym obecnie znajdują się urządzenia przesyłowe, ale również na znaczny fragment gruntu skarżącego, o łącznej powierzchni 1 200 m2. Należy wyraźnie rozróżnić teren oznaczony jako przebieg linii przesyłowej wraz ze strefą ochronną (10 m na 46 m - powierzchnia zajęcia 460 m2) od przebiegu pasa gruntu zapewniającego dostęp do terenu inwestycji. Zauważyć też należy, że NSA w wyroku z 7 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2668/15, LEX nr 2347631, stwierdził, że organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawsze może się ograniczyć do badania jedynie tego, czy zakładanie i prawidłowe przeprowadzenie na nieruchomości określonych ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego oraz czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym (decyzją ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Obowiązany jest bowiem dokonać na podstawie art. 7 K.p.a. wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z inwestycją (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2668/15, LEX nr 2347631). Ważąc powyższe interesy należy mieć na uwadze z jednej strony oczywisty cel publiczny, w sytuacji gdy znaczna część infrastruktury energetycznej w Polsce wymaga szybkich działań modernizacyjnych, których zaniedbanie stanowi ryzyko naruszenia prawidłowej egzystencji populacji, a z drugiej strony gwarantowane konstytucyjnie prawo własności obywatela, które winno być szanowane przez organy administracji a zwłaszcza dysponenta sieci, a który od lat lekceważył nieuregulowany prawnie charakter przebiegu sieci przez tereny prywatne. Według przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest ograniczenie właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości tylko w niezbędnym zakresie (por. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1892/16, LEX nr 2299196). Z uwagi na umiejscowienie przepisu art. 124 u.g.n. w rozdziale 4 u.g.n. zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości", do ograniczenia na tej podstawie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczanie bowiem polegać może nie tylko na odebraniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, ale także na ograniczaniu tych praw do nieruchomości - na stałe lub czasowo. Z tych względów, w postępowaniu o wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości w granicach zakreślonych w art. 112 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 783/17). Obowiązkiem organu wydającego decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest każdorazowo poddać analizie okoliczności ustalone w sprawie i rozstrzygnąć, czy proponowane przez inwestora ograniczenie korzystania z nieruchomości nie uniemożliwi jej racjonalnego wykorzystania (por. wyrok z 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Rz 1726/16). Zatem rację w tej kwestii miał skarżący, a stanowisko organu było błędne. Choć zatem wbrew twierdzeniu skarżącego, przebieg szlaku elektroenergetycznego jest ustalony (w planie miejscowym), to nie jest właściwie ustalony i uzasadniony przebieg szlaku dostępu do inwestycji. Organ winien był rozważyć i uzasadnić taki przebieg tego dostępu, który byłby możliwie mało inwazyjny i optymalny. Za taki szlak, bez uzasadnienia w decyzji organu, nie sposób uznać terenu biegnącego pomiędzy zabudowaniami skarżącego, przez sam środek jego nieruchomości. W kontrolowanej sprawie organ właściwie w ogóle nie uzasadnił w swojej decyzji opisanej w decyzji I instancji ingerencji w prawo własności skarżącego, przez co naruszył zasadę proporcjonalności. Organ ponadto mógł co najmniej wezwać inwestora do rozważenia innego przebiegu pasa gruntu stanowiącego dostęp do terenu inwestycji, jak chociażby opisany we wniosku o ustanowienie służebności czy piśmie procesowym z 3 grudnia 2018 r. Sposób ustalenia ww. pasa dostępu można w pewnym zakresie porównać do ustalania przebiegu tzw. drogi koniecznej. Podsumowując tę kwestię, jako gołosłowne i nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji jawi się stwierdzenie organu, że przebieg inwestycji został zaprojektowany w sposób jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony został do niezbędnego minimum. Organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2005 r., I SA/Wa 223/04, LEX nr 189031). Odnosząc się do kwestii rokowań należy stwierdzić, że słusznie organ wskazał, iż spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Błędnie organ jednak potraktował przedłożoną przez inwestora korespondencję jako dowód na przeprowadzenie rokowań. Wymóg prowadzenia rokowań uzasadniony jest oczywistą preferencją cywilnoprawnych rozwiązań za porozumieniem stron. Dlatego też skarżący miał pełne prawo oczekiwać na co najmniej precyzyjną ofertę uregulowania stosunków między nim, a dysponentem sieci, kompletną jeśli chodzi o związane z umiejscowieniem linii roszczenia i precyzyjną jeśli chodzi o kwotę odszkodowania. Jak słusznie zarzucał skarżący, przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., powinno być nie tylko uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, ale także pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń, i związane i tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii konserwacji tych urządzeń i przewodów. Rokowania powinny obejmować ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami oraz ograniczeniami związanymi z korzystaniem z nieruchomości w toku eksploatacji wybudowanych urządzeń i przewodów, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Rokowania nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Łd 1020/17, LEX nr 2480169, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 marca 2018 r., sygn. II SA/Go 1144/17, LEX nr 2465603). Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Zainicjowanie to polega w istocie na zaproponowaniu przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. I OSK 3332/15, LEX nr 2168096). W szczególności należy stwierdzić, że nie można za prawidłową propozycję negocjacyjną uznać projektu umowy, w której nie zawarto konkretnej propozycji zapłaty, odsyłając jedynie do przyszłego operatu szacunkowego. Co więcej operat ten mógłby obejmować tylko część z roszczeń skarżącego. Na marginesie warto wskazać, że nie jest prawdą, jakoby odszkodowanie za służebność musiało być wynagradzane jednorazowo (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2015 r., V CSK 217/15). Należy tu zaakcentować, że inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne jest pismo J. L. z 22 listopada 2017 r., (k. 1 akt adm.), którym jego autor cofa wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 b u.g.n., a wnosi o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n.. Tymczasem cała korespondencja ze skarżącym, stanowiąca dowód rzekomych rokowań o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nosi datę sprzed 22 listopada 2017r., co w sposób oczywisty świadczy o braku rokowań w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ nie wyjaśnił również wystarczająco kwestii kwalifikacji w rozumieniu P.b. zamierzonych robót budowlanych. Co prawda organ orzekający na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie kwalifikuje w sposób wiążący robót budowlanych wymagających uzyskania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jego rolą jest ocena, czy pozostają zgodne z miejscowym planem, a także określenie, na czym te roboty polegają, i skonkretyzowanie zakresu ograniczenia sposobu korzystania z prawa własności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 14 maja 2015 r., sygn. II SA/Bk 833/14, LEX nr 1770310). Powyższe ustalenie jest jednak istotne, bo determinuje zastosowanie art. 124 albo art. 124b u.g.n., które to regulacje cechują się innymi przesłankami do ich zastosowania. Niewątpliwie nie ma racji skarżący podnosząc, że planowane roboty stanowią jedynie bieżącą konserwację. O tym jednak, czy prace te wypełniają definicje remontu czy przebudowy decydują poszczególne gabaryty i parametry. Tych zaś, jak słusznie zarzucano, ani w stosunku do istniejących, jak i planowanych słupa i okablowania inwestor nie przedłożył, a organ nie poddał analizie. Nie może być uznane za wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, że nastąpią zmiany niecharakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych przedmiotowej sieci (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia, ciężaru konstrukcji etc.). Podsumowując należy stwierdzić, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej część działek ewidencyjnych nr [...] została wydana co najmniej przedwcześnie. W okolicznościach niniejszej sprawy wymagało ustalenia i wykazania, czy wytyczony w decyzji I instancji pas gruntu umożliwiający dostęp do terenu inwestycji w określonym kształcie jest niezbędny do zrealizowania inwestycji. Organy zaniechały przedstawienia chociażby ogólnikowego uzasadnienia w decyzjach w zakresie przebiegu spornego szlaku komunikacyjnego. Z kolei twierdzenia organu odnośnie zmiany parametrów i kwalifikacji modernizacji jako przebudowy, a nie remontu, nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. W aktach, które organ odwoławczy przedstawił Sądowi, brak jest wystarczających dowodów w powyższym zakresie, tym samym nie sposób zweryfikować poprawności twierdzeń nie tylko organu odwoławczego, ale i organu I instancji. Z przekazanych Sądowi akt sprawy nie wynika jakakolwiek inicjatywa organu odwoławczego zmierzająca do wyjaśnienia prawidłowości przyjęcia przez organ I instancji powyższych ustaleń. Prawidłowość ta, która stanowi istotną część zarzutów skargi, nie może zostać zatem w żaden sposób zbadana przez Sąd. Brak poczynionych ustaleń i rozważań organu odwoławczego w ww. zakresie spowodował, że Sąd uznał za przedwczesne i dowolne twierdzenia organu odwoławczego, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową, a także, że ustalony kształt dostępu do terenu inwestycji został prawidłowo poprowadzony. Z tego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję, jako naruszającą przepis art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 80 K.p.a. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że inwestor nie spełnił koniecznego warunku przeprowadzenia rokowań ze skarżącym. Przeciwne ustalenie organu doprowadziło do naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. Naruszenia przepisów stwierdzone przez Sąd czynią dalszą sądową kontrolę twierdzeń i ustaleń organów przedwczesną. Przedwczesne jest również w tej sytuacji odnoszenie się przez Sąd do pozostałych podniesionych zarzutów skargi. Można tylko wskazać, że nie był trafny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem, jak jednomyślnie przyjmuje się w orzecznictwie, sprawa ustanowienia służebności nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego może zależeć rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji na podstawie art. 124, czy też art. 124b u.g.n. W ponownie prowadzonym postępowaniu, mając na uwadze art. 153 P.p.s.a., organy zastosują się do przedstawionej w uzasadnieniu wykładni przepisów i ocenie prawnej. Rozpatrując na nowo sprawę organy zbiorą materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie ustalić wskazane wyżej, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie i dokonają jego oceny, odnosząc się jednocześnie do zarzutów sformułowanych przez skarżącego m.in. w odwołaniu i skardze. Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi; 480 zł tytułem wynagrodzenia – w stawce minimalnej - adwokata reprezentującego skarżącego (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.