II OSK 822/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 909/18 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. oddalił skargę K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] listopada 2011 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. i L. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, sanitarną oraz wykonanie robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości ciekłe i budynku gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr [...] w miejscowości S. gm. R. Skargę na tę decyzję wniosła K. W., domagając się jej uchylenia w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9, 28, 61a § 1, 77 § 1, 156 i 107 § 3 k.p.a., a także § 29 i § 30 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") oraz art. 20 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej p.b.), art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej "ustawa o drogach publicznych") i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268; dalej p.w.). W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że sporny budynek gospodarczy o wysokości 5,84 m jest położony w odległości ok. 31 m od granicy działki nr [...], należącej do skarżącej. Zarówno działka zainwestowania, jaki i działka skarżącej znajdują się w miejscu naturalnego zaniżenia terenu, przy czym z projektu zagospodarowania terenu wynika, że warstwice terenu na działce, na której położony jest sporny budynek gospodarczy wynoszą, jak słusznie zauważył organ odwoławczy - 165,9; 165,6; 166,1, natomiast na działce skarżącej wynoszą one 166,6; 166,1, co oznacza, że woda spływa z działki skarżącej w kierunku działki inwestycyjnej, a nie odwrotnie. Zatem zahamowanie spływu wód opadowych, jak twierdzi skarżąca, przez budynek gospodarczy w pierwszej kolejności powodowałoby zastój wody na działce, na której znajduje się sporny budynek gospodarczy. Poza tym porównanie rozmiarów budynku gospodarczego z szerokością obniżenia terenu na działce nr [...] zapewniającego spływ wód opadowych z działki skarżącej wskazuje, że sporny budynek nie stoi w centralnym punkcie spływu wody i nie stanowi przeszkody dla jej spływu w kierunku wschodnim, a więc przeciwnym niż położenie działki skarżącej. Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że takie usytuowanie budynku gospodarczego, tak co do odległości od działki skarżącej, jak i wysokości obiektu budowlanego nie ogranicza skarżącej w swobodnym zagospodarowaniu działki stanowiącej jej własność. Wskazane położenie obiektu nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w szczególności § 29 odnoszącego się do spływu wód, podobnie jak i § 13 (przesłaniania pomieszczeń), § 57 (nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych). Źródłem interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie nie mogły być – zdaniem Sądu – kwestie związane z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostają one bowiem bez wpływu na ocenę przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, że budowa budynku gospodarczego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Podobnie, ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu, w tym zabudowie działki nr [...], nie można, zdaniem Sądu, wywieść z przepisów ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do skargi w zakresie w jakim powołuje ona art. 29 ust. 1 p.w. jako źródło interesu prawnego K. W. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] listopada 2011 r., Sąd wyjaśnił, że przepis ten ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu zmienia stan wody na gruncie w wyniku działalności innej niż budowa obiektu budowlanego. Kwestie te są jednak badane w odrębnym postępowaniu, do prowadzenia którego nie jest właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 8 i 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. uznając, że wnikliwie i wyczerpująco rozpatrzono cały materiał dowodowy, w stopniu wystarczającym do stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: - § 29 i § 30 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zmianę rzędnych, przez co zmianie uległ bieg i poziom wód podskórnych oraz wód opadowych: a) na działce objętej pozwoleniem na budowę; b) na działce skarżącej. - art. 20 ust. 1 p.b., poprzez wydanie zezwolenia na budowę z naruszeniem linii zabudowy wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. - art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez przekroczenie linii zabudowy, - art. 43 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez wydanie pozwolenia na usytuowane budynku gospodarczego w odległości niezgodnej z wymaganiami ww. ustawy (obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 15 m, a tego warunku projekt nie spełniał), - art. "29.1" p.w., który: a) zakazuje zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz: b) odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie; c) nakłada na właściciela gruntu obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 2. przepisów postępowania, tj.: - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował naruszenia przez organy normy art. 7 k.p.a. - zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., który również został w niniejszej sprawie naruszony. Sąd I instancji zaaprobował fakt, iż organ ograniczył uzasadnienie decyzji jedynie do powołania kwestionowanej decyzji Starosty R. i załączonego do niej protokołu obowiązkowej kontroli z dnia [...] stycznia 2014r., pomijając kolejne kontrole; - Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy normy art. 8, 9 k.p.a. - zdaniem skarżącej nie podjęto żadnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy; - Sąd stwierdził, iż nie doszło do naruszenia normy art. 28 k.p.a., co oznacza błędną wykładnię tegoż przepisu, a mianowicie Sąd pominął, iż stroną w rozumieniu przepisów k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie - skarżąca wykazała interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w R.; - Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy normy art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, to jest uznanie, że wnioskodawczyni nie może być stroną postępowania, a co za tym idzie organ może odmówić wszczęcia postępowania, - Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy normy art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie zarzutów ciężkiego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał status strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] listopada 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z wewnętrznymi instalacjami. Z tego względu bez znaczenia dla wyniku tej sprawy ma to, czy decyzja Starosty R. z dnia [...] listopada 2011 r. rzeczywiście naruszała prawo, bo to podlegałoby ocenie dopiero po ustaleniu, że skarżąca kasacyjnie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Z treści skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie przysługiwał jej status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż wskutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji doszło do zmiany stanu wody na należącym do niej gruncie. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, procedura wskazana w treści art. 29 p.w. z 2001 r. jest niezależna od procedur prawnobudowlanych, zawartych w przepisach Prawa budowlanego (wyrok NSA z 15.02.2018 r., II OSK 1869/17, LEX nr 2450466). Jeżeli wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do zmiany stosunków wodnych na działce skarżącej kasacyjnie, to kwestia taka podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów Prawa wodnego, a nie Prawa budowlanego. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie swojego statusu strony w przedmiotowym postępowaniu upatrywała z uwagi na zmianę stosunków wodnych na jej działce, to słusznie organy administracyjne uznały, że nie wykazała, iż przysługiwał jej status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie mogły być rozpatrywane kwestie rozstrzygane na podstawie Prawa wodnego, gdyż do ich rozpatrzenia właściwe są inne organy i inny tryb postępowania. Zauważyć przy tym wypada, że w zaskarżonym wyroku rozważono wszystkie aspekty tej problematyki w odniesieniu do przepisów prawa budowlanego i zebranego materiału dowodowego, wskazując na usytuowanie kwestionowanej inwestycji i rzędne działki inwestycyjnej oraz działki skarżącej. Zaznaczyć ponadto trzeba, że – jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – chociaż ewentualna zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla sąsiednich nieruchomości jest sprawą z zakresu Prawa wodnego, to w sytuacji, gdy treść wniosku i określenie przedmiotu sprawy z powołaniem się na przepisy Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, iż wnioskodawca żąda wyjaśnienia sprawy zgodności istniejącego ukształtowania z danymi zawartymi w projekcie zagospodarowania działki organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (postanowienie NSA z 29.01.2009 r., II OW 84/08, LEX nr 518249). Organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych. Organy nadzoru budowlanego zajmują się zatem kwestią odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym w zakresie zmiany zagospodarowania terenu i spowodowaną tymi okolicznościami ewentualną zmianą stosunków wodnych (wyrok NSA z 15.02.2018 r., II OSK 1869/17, LEX nr 2450466). W takiej jednak sytuacji brak jest podstaw do rozpatrywania wspomnianej kwestii w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przez organy architektoniczno-budowlane. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach niniejszej sprawy nie znalazły usprawiedliwionych podstaw i nie mogły zostać uwzzględnione. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.