IV SA/Gl 861/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi I.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżone postanowienie. Zastępca Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. , decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił I. W. (dalej: "skarżąca") świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłatę czynszu i wody. W podstawie prawnej powołał się na art. 8, art. 39, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.). Stwierdził, że sytuacja zdrowotna i finansowa, w jakiej znajduje się skarżąca, uzasadnia przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jednakże z uwagi na ograniczone środki budżetowe, jakimi dysponuje ośrodek, nie można uwzględnić jej wniosku. Skarżąca w dniu 20 czerwca 2018 r. odebrała w siedzibie organu pierwszej instancji powyższą decyzję z dnia [...] r. i złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia od niej odwołania (k. 6 akt administracyjnych). Również w dniu 20 czerwca 2018 r. skarżąca sporządziła i wniosła za pośrednictwem kancelarii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. odwołanie od decyzji z dnia [...]r. (k. 7). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą. Wskazało, że w dniu 20 czerwca 2018 r. skarżąca odebrała w siedzibie organu pierwszej instancji decyzję organu I instancji i złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Uzasadnienie tej decyzji zawierało pouczenie, że przysługuje od niej prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach za pośrednictwem organu I instancji w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 127a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienia środka zaskarżenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia określonego działania organu. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Natomiast przepis art. 127a § 1 k.p.a. stanowi, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdził, że z dniem 20 czerwca 2018 r., tj. dniem doręczenia organowi pierwszej instancji oświadczenia skarżącej o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna i prawomocna. Tym samym odwołanie skarżącej z dnia 20 czerwca 2018 r. od ostatecznej i prawomocnej decyzji jest niedopuszczalne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca opisała swoją sytuację majątkową i zdrowotną oraz wniosła o przyznanie jej pomocy w postaci zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji z dnia [...] r. Zastępcy Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. , działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. , mocą której odmówiono skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłatę czynszu i wody. Stan faktyczny nie jest sporny. Skarżąca, która w dniu 20 czerwca 2018 r. w siedzibie organu I instancji odebrała wspomnianą decyzję z dnia [...] r. i tego samego dnia złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Dodatkowo w tym też dniu, tj. 20 czerwca 2018 r. wniosła odwołanie od decyzji wskazując, że posiadane przez nią środki finansowe i stwierdzona niezdolność do pracy oraz stan zdrowia dają podstawę do przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłatę za czynsz i wodę. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest właściwa wykładnia przepisu art. 127a k.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zrzeczenie się prawa podmiotowego jakim jest prawo do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania jest stosunkowo nową instytucją procesową. W dniu 01 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, zwana dalej: "ustawa nowelizująca"). Stosownie do art. 1 pkt 31 ustawy nowelizującej po art. 127 k.p.a. dodano art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu następującym: "§ 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna". W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zawarte w przepisie art. 127a § 1 k.p.a. wyrażenie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" należy rozumieć w łączności z normami ogólnymi dotyczącymi sposobu obliczania terminów, zawartymi w przepisach k.p.a., w szczególności z art. 57 § 1 k.p.a., co oznacza, że początek biegu terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji stronie. Przepis art. 57 § 1 k.p.a. stanowi wyraźnie, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania będzie tym zdarzeniem dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26.09.2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 328/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Nie ulega wątpliwości, że w uzasadnieniu do projektu wskazanej wyżej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w omawianym zakresie podano, że oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania. W uzasadnieniu tego projektu wskazano, że niedopuszczalne jest zrezygnowanie z możliwości zaskarżenia decyzji "na przyszłość". Dodatkowo stanowisko, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub po upływie tego terminu jest bezskuteczne, przedstawiane jest również jednolicie w doktrynie. I tak, Jan Zimmermann w artykule "Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego", PiP 2017/8/3-24; wskazał, że "Kodeks postępowania administracyjnego na wniesienie odwołania przewiduje 14 dni od daty doręczenia decyzji i w tym czasie strona może swobodnie swoim prawem dysponować. Dlatego wcześniejsze jego zrzeczenie się nie może być skuteczne". Dodatkowo, Andrzej Wróbel w komentarzu autorstwa: Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, pod tytułem "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie VII z 2018 r., (publ. Lex) wskazał, że "Strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia następnego po dniu doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie (art. 39–40 w zw. z art. 57 § 1; art. 129 § 2). Bieg terminu do wniesienia odwołania przy zawiadomieniu stron zgodnie z art. 49 § 1 i art. 49a rozpoczyna się od dnia następnego po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub po upływie tego terminu jest bezskuteczne. Strona zrzekająca się prawa do wniesienia odwołania po upływie terminu do wniesienia odwołania nie może żądać przywrócenia terminu do zrzeczenia się tego prawa". Również Wojciech Jakimowicz w artykule: "O normatywnej konstrukcji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej" (publ. PPP 2018/9/34-57) zauważa, że nie jest skuteczne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone przed dniem rozpoczęcia biegu do wniesienia odwołania, bowiem liczy się on najwcześniej od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji (por. art. 57 § 1 w związku z art. 127a k.p.a.). W niniejszej sprawie zatem można było się powołać na unormowanie wynikające z art. 127a § 1 k.p.a., jak to czyni organ odwoławczy, wcześniej jednak należało ustalić, kiedy w rozpoznawanej sprawie rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania. Bezspornie skarżąca odebrała decyzję z dnia [...] r. w siedzibie organu I instancji w dniu 20 czerwca 2018 r. i w tym samym dniu złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jak też sporządziła i wniosła za pośrednictwem kancelarii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. odwołanie od decyzji z dnia [...] r. (k. 6 i 7). W tej sytuacji bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. rozpoczął się w dniu następnym po dniu doręczenia decyzji, a więc w dniu 21 czerwca 2018 r. (czwartek). Przepis art. 57 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku odwołania dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W konsekwencji, od tego też dnia skarżąca mogła skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od doręczonej decyzji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie - "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (a nie od dnia doręczenia decyzji) nie może bowiem oznaczać czasu sprzed daty rozpoczynającej bieg terminu do wniesienia odwołania. W sprawie niniejszej data tych dwóch czynności - odbioru decyzji i złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do skorzystania ze środków odwoławczych jest tożsama. Oznacza to zatem, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia do odwołania złożone zostało w dniu poprzedzającym pierwszy dzień biegu terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych przyczyn, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 1 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, z uwagi na uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności i prawomocności. Jak wskazano wyżej, oświadczenie, na które powołuje się organ odwoławczy zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania (por. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 973/17; w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 24/18; w Białymstoku z dnia 13 września 2018 r. sygn. II SA/Bk 409/18; w Rzeszowie z dnia 24 października 2018 r. sygn.. akt II SA/Rz 1002/18, CBOS). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.