II OSK 1298/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 776/18 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 776/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, dotyczących samowolnego wyburzenia ściany nośnej w poziomie parteru budynku przy al. [...] w O., na odcinku o dł. 2,5 m i na wysokość 2,4 m, przez właściciela mieszkania nr [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. A., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie: – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe i wyjaśnił sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonywująco uzasadnił, co doprowadziło do niezasadnego uznania, że naruszenia spowodowane samowolą w lokalu skarżącej nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia, a tym samym skutkowało oddaleniem skargi skarżącej, – art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy nadzoru budowalnego nie mogły rozstrzygać o naruszeniach spowodowanych samowolą w lokalu skarżącej, ponieważ udowodnione zostało, że nie zagrażają one bezpieczeństwu ludzi lub mienia, odsyłając skarżącą do dochodzenia naprawienia szkody w postępowaniu cywilnym, w sytuacji gdy w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawarto upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przepisy te zaś stanowią także podstawę do nakazania inwestorowi naprawienia uszkodzeń w innym obiekcie, powstałych na skutek prowadzonych przez niego robót budowlanych, – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem poprzez naprawienie szkód powstałych w lokalu mieszkalnym należącym do skarżącej, w sytuacji gdy ustawodawca nie wyklucza takiej możliwości wprost, zaś przepis ten powinien być interpretowany z korzyścią dla strony, w której lokalu mieszkalnym, na skutek naruszeń inwestora, doszło do uszkodzeń. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na braki w postępowaniu dowodowym oraz nieuwzględnienie wszystkich ekspertyz, przedłożonych w sprawie. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca nie wykluczył możliwości nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem poprzez naprawienie szkód powstałych w lokalu mieszkalnym należącym do osoby trzeciej, które to szkody powstały na skutek bezpośrednich i bezprawnych działań inwestora. W jej ocenie, doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powinno być interpretowane szeroko, w tym również z uwzględnieniem skutków, jakie roboty budowalne mogą wywierać na nieruchomościach sąsiadujących. Stan zgodny z prawem to nie tylko stan nieruchomości, w której prowadzone były roboty budowalne, ale również nieruchomości z nią sąsiadujących. W piśmie z [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, W. A. i M. A., wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w efekcie nieprawidłowego wykonania otworu w ścianie konstrukcyjnej w lokalu nr [...] w budynku przy al. [...] w O. nastąpiło zarysowanie ścian nad tym otworem kondygnację wyżej, w lokalu nr [...]. W wyniku przeprowadzonej [...] i [...] października 2015 r. kontroli stwierdzono, że ściana i strop po obu jej stronach zostały zabezpieczone, a wykonany otwór ponownie zamurowany. W trakcie kontroli inwestor oświadczył, że nie posiada zgody na wykonane roboty. W dniu [...] października 2015 r. inwestor z własnej inicjatywy złożył do akt sprawy ekspertyzę techniczną ściany nośnej, sporządzoną [...] października 2015 r. przez mgr inż. P. S., zgodnie z którą istniejąca ściana z nieprawidłowo wykutym otworem została właściwie zabezpieczona poprzez tymczasowe podparcie, a następnie zamurowanie. Po zamurowaniu otworu stan konstrukcji jest bezpieczny. W dniu [...] listopada 2015 r. inwestor przedłożył organowi pierwszej instancji opinię uzupełniającą z [...] listopada 2015 r., sporządzoną przez mgr inż. P. S., dotyczącą sposobu zamurowania przesklepienia ściany nośnej. Z opinii tej wynika, że sposób wykonania podmurowania jest prawidłowy, a bezpieczeństwo zapewnione. Do akt dołączono także przedłożoną przez właścicielkę lokalu nr [...] opinię techniczną z lutego 2016 r., sporządzoną przez mgr inż. J. Z. Opinia ta jednak, z uwagi na zastrzeżenia co do jej wiarygodności (m.in. ze względu na fakt, że jej autorka nie dokonała oględzin w budynku), nie została uznana za dowód w sprawie. W dniu [...] października 2016 r. i [...] listopada 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził czynności kontrolne w lokalu nr [...], w trakcie których ustalił, że w lokalu wykonano roboty wykończeniowe, zainstalowano osprzęt sanitarny i elektryczny. Na ścianach, w miejscach po zamurowanych otworach, nie są widoczne żadne rysy ani pęknięcia, nie wykonano żadnych nowych robót budowlanych wymagających zgody organu. W dniu [...] maja 2017 r. przeprowadzono kolejne oględziny w lokalu nr [...] i nie stwierdzono żadnych śladów uszkodzeń, pęknięć, zarysowań ani innych nieprawidłowości, w rejonie zamurowanego otworu nie stwierdzono występowania zagrożenia dla ludzi i mienia. Ponadto inwestor przedstawił opinię uzupełniającą dotyczącą sposobu zamurowania przesklepienia ściany nośnej z [...] maja 2017 r., sporządzoną przez mgr inż. P. S. W dniu [...] sierpnia 2017 r. na wezwanie organu pierwszej instancji wpłynęły wyjaśnienia i uzupełnienie do opinii uzupełniającej, w których autor wskazał, że jego opinia uzupełniająca z [...] maja 2017 r. dotyczy ściany w poziomie parteru (lokal nr [...]). W dniu [...] czerwca 2018 r. PINB przeprowadził oględziny w lokalu nr [...], w trakcie których stwierdził: widoczne pęknięcie ukośne ściany o długości ok. 240 cm, patrząc od strony ogrodu (rozwarcie pęknięcia wynosi ok. 1 mm); widoczne pęknięcie ściany w miejscu odbitego tynku (odkrywka wykonana przez autora ekspertyzy, P. S.); obniżenie podłogi z desek od poziomu listwy przypodłogowej o 2 cm; pęknięcie ukośne deski podłogowej przy ścianie; pęknięcie tynku pionowe o długości ok. 40 cm nad drzwiami do pokoju; patrząc z pokoju od strony ulicy, widoczne pękniecie tynku o długości 280 cm (w tym pionowo ok. 80 cm i 200 cm ukośnie, szerokość ok. 2 mm); odspojenie zabudowy z płyty gipsowo-kartonowej przy podłodze i przy ścianie maskującej rurę centralnego ogrzewania. W protokole wskazano, że z powodu nieobecności właścicieli lokalu nr [...], niemożliwe było ponowne dokonanie jego oględzin. Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzone w lokalu nr [...] uszkodzenia były podobne do tych, które odnotowano w 2015 r. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, w tym w bogatej dokumentacji fotograficznej. Dodać przy tym należy, że stan ściany konstrukcyjnej w lokalu nr [...] był w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie badany przez osoby uprawnione (w tym pracowników organów wyspecjalizowanych – PINB i WINB), a sprawa z uwagi na wydawane w sprawie rozstrzygnięcia kasatoryjne – kilkukrotnie oceniana przez organy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, co następuje. W niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowalnego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), stąd słusznie wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze. Podkreślić należy, że postępowanie to, prowadzone na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jak prawidłowo wskazał Sąd wojewódzki, w sprawie bezsporne jest, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej poprzez wykucie otworu w ścianie nośnej budynku. Bezsporne jest też, że jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego inwestor ww. otwór zamurował. Nie budzi też wątpliwości, że na skutek nielegalnego działania inwestora w mieszkaniu skarżącej kasacyjnie powstały uszkodzenia. Przeprowadzone w 2018 r. oględziny pokoju w mieszkaniu skarżącej kasacyjnie potwierdziły, że stan uszkodzeń nie uległ zmianom od pierwszych oględzin, przeprowadzonych w 2015 r., co oznacza, że konstrukcja odbudowanej ściany jest stabilna. Prawidłowość zamurowania wyburzonej uprzednio ściany potwierdziła też opinia uzupełniająca inż. P. S., który wskazywał na brak rys na tynku w lokalu nr [...] po ponad roku użytkowania. Wynika z niej, że ściana na połączeniu części starej i zamurowania nie pęka, nie następują ruchy wzajemne uzupełnionej oraz istniejącej części ściany. Ściana w miejscu zamurowania jest sztywna i stabilna. Przypomnieć zatem należy, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem – istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych właśnie do takiego stanu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1783/18, LEX nr 3122062). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4/20, LEX nr 3052048). Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego, na co też zwrócił uwagę Sąd wojewódzki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2032/18, LEX nr 3184725). Ewentualne roszczenia odszkodowawcze, związane ze szkodami powstałymi w wyniku działań inwestora, pozostają domeną postępowania cywilnego. Jak wskazano wcześniej, cel prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania naprawczego został osiągnięty. Przedmiotowa ściana została zamurowana (jeszcze przed wszczęciem postępowania), a przeprowadzone kilkukrotnie kontrole i złożona ekspertyza techniczna (wraz z wyjaśnieniami i uzupełnieniami) wprost wskazują na prawidłowość wykonania robót budowlanych w tym zakresie, oraz że bezpieczeństwo konstrukcji ściany jest trwale zapewnione. Prawidłowo więc stwierdził Sąd wojewódzki, oddalając skargę, że w sprawie nie było potrzeby nakładania na inwestorów obowiązków w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, a zatem słusznie organy odstąpiły od nałożenia na nich takiego obowiązku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] stycznia 2022 r.