II SAB/Lu 145/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Koła Łowieckiego nr [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ł. (dalej: Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę zarzucając Kołu Łowieckiemu [...] w L. (dalej także: Koło Łowieckie) bezczynność w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia z 4 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie wyjaśniło, że 4 czerwca 2018 r. wystąpiło do Koła Łowieckiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, przesyłając go za pośrednictwem poczty elektronicznej. W odpowiedzi Koło pismem z 15 czerwca 2018 r. wydłużyło termin rozpoznawania. Jednakże pomimo upływu wydłużonego terminu na udostępnianie informacji publicznej nie została ona udostępniona Stowarzyszeniu przez Koło. Dodatkowo Stowarzyszenie zauważyło, że w świetle informacji powszechnie dostępnych na portalu Ministerstwa Sprawiedliwości nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Stowarzyszenia był umocowany do samodzielnego reprezentowania tego podmiotu w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie wniosło o jej oddalenie. Koło przedstawiło przebieg postępowania w sprawie i wyjaśniło, że na skutek nieusunięcia braków formalnych opisanego wyżej wniosku Stowarzyszenia, wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej także: u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych tą regulacją była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 28 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1155/13 stwierdził, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Wykonują one bowiem zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm.). Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem sporządzane przez nie roczne plany łowieckie, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Należy przy tym jednak zastrzec, że nie każda informacja będąca w dyspozycji koła łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania może być uznana za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Stowarzyszenie domagało się od Koła Łowieckiego udostępnienia informacji dotyczących prowadzenie gospodarki łowieckiej, albowiem we wniosku z 4 czerwca 2018 r. żądało udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące tego, czy 19 maja 2018 r. na terenie obwodu łowieckiego nr [...] odbywało się polowanie, czy miało ono charakter zbiorowy czy indywidualny, a także czy dopełniono formalności związanych z prawidłowym przeprowadzeniem tego polowania. Koło Łowieckie było zatem zobowiązane do rozpatrzenia tego wniosku, zgodnie z regułami określonymi w przepisach u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na ten wniosek Koło Łowieckie poinformowało stronę skarżącą, że Koło działa na podstawie przepisów ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie oraz statutu z 2 lipca 2005 r. uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego i zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw środowiska. Zgodnie z § 66 ust. 1 tego statutu oświadczenia w imieniu Koła składają dwaj członkowie zarządu Koła lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd upoważniona do dokonania tej czynności. Zarząd Koła Łowieckiego nie upoważnił żadnej osoby do składania oświadczeń woli w imieniu Koła, a zatem żaden z członków zarządu Koła nie może podjąć jednoosobowo decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia Stowarzyszeniu żądanej informacji publicznej. Decyzja taka może być podjęta na najbliższym posiedzeniu zarządu Koła, a to oznacza, że rozstrzygnięcie tej kwestii zapadnie w terminie dwóch miesięcy od otrzymania wniosku, o czym Koło poinformowało Stowarzyszenie jako wnioskodawcę, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalone stanowisko, że dokonując oceny ewentualnej bezczynności kół łowieckich w sprawach z zakresu informacji publicznej konieczne jest uwzględnienie specyfiki tych podmiotów. Mianowicie podkreśla się, że Polski Związek Łowiecki, w tym koła łowieckie będące podstawowym ogniwem organizacyjnym w realizacji celów i zadań łowiectwa (art. 33 ust. 1 Prawa łowieckiego), jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (na temat statusu tego Związku zob. też wyrok TK z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 Prawa łowieckiego przepisy ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r. poz. 210 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście, jak wskazano w uzasadnieniu, do zrzeszenia, jakim jest Polski Związek Łowiecki, odnieść trzeba odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, który stwierdził, że w odniesieniu do dostępu do informacji publicznej, nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogicznego standardu wymagań, jak organom administracji (zob. wyrok NSA z 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1928/14). Oczywiste jest zarazem, na co wskazuje się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Koło Łowieckie – jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie występuje w roli "organu" – to nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, dysponującym fachowym aparatem przygotowanym do opracowywania i udostępniania informacji publicznej, lecz stanowi inny podmiot, którego główną ani zasadniczą funkcją nie jest działanie w charakterze organu administracji bądź udostępnianie informacji. Co więcej, oceniając prawidłowość działania takiego specyficznego podmiotu w sprawie z zakresu informacji publicznej, trzeba mieć na uwadze nie tylko wskazane wyżej względy organizacyjne, ale także skoro w tym przypadku chodzi o zrzeszenie osób fizycznych (art. 33 ust. 1 Prawa łowieckiego) należy wziąć pod uwagę, iż sposób udostępnienia przez ten podmiot informacji powinien być dostosowany, w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p., do środków technicznych, jakimi on dysponuje (zob. przykładowo wyroki NSA z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 3166/14, I OSK 2759/14, I OSK 2645/14 i I OSK 3101/14). Niewątpliwie zatem, obowiązkiem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest uwzględnienie opisanych wyżej czynników, które nakazują zindywidualizować ocenę postawy Koła Łowieckiego. Ponownie należy podkreślić, że nie można zarazem tracić z pola widzenia specyfiki podmiotu udostępniającego informację publiczną, w szczególności jego zasobów, determinujących zdolność do wykonania tego zadania. To bowiem prowadzi do wniosku, że do podmiotów, których główną rolą nie jest wykonywanie funkcji organów administracji publicznej, w tym udostępnianie informacji publicznej, należy odnieść łagodniejszy standard niż do podmiotów dysponujących fachowym aparatem przygotowanym do opracowania i udostępnienia tej informacji (zob. wyroki NSA z: 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2762/14 i 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 422/17). Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw, by zakwestionować prawidłowość dokonanego przez Koło Łowieckie – w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – zawiadomienia o tym, że rozstrzygnięcie wniosku Stowarzyszenia zostanie podjęte w terminie dwóch miesięcy od otrzymania wniosku. Z akt sprawy wynika ponadto, że przed upływem zakreślonego terminu załatwienia sprawy, pismem z 3 sierpnia 2018 r. Koło Łowieckie zwróciło się do K. W., który wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w imieniu Stowarzyszenia, do wykazania umocowania do działania na rzecz tego podmiotu. Jednocześnie Koło poinformowało, że stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. nieusunięcie tego braku – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania będzie skutkowało pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Poza sporem jest, że K. W. w zakreślonym terminie nie wskazał, na jakiej podstawie reprezentuje Stowarzyszenie. W szczególności nie poinformował on Koła Łowieckiego, co uczynił dopiero w skardze z 1 września 2018 r., że pełni funkcję Dyrektora Stowarzyszenia, a tym samym w myśl § 39 ust. 2 Statutu Stowarzyszenia jest uprawniony do reprezentowania tego podmiotu w sprawach niezwiązanych z zaciąganiem zobowiązań finansowych. W piśmie osoba ta zażądała przedstawienia "pełnomocnictwa" od sekretarza Zarządu Koła Łowieckiego G. T., który w imieniu zarządu Koła kierował do niej korespondencję, informując, że "nieusunięcie tego braku w terminie 17 godzin będzie skutkowało zignorowaniem tego emaila oraz gromkim wybuchem śmiechu". W tych okolicznościach prawidłowo przyjęło Koło Łowieckie, że określony w wezwaniu termin upłynął bezskutecznie, w związku z czym wniosek Stowarzyszenia z 4 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej został pozostawiony bez rozpoznania. Mając na uwadze powyższe, podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić skutecznie Kołu Łowieckiemu bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zasadniczo postępowanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Ustawa w istocie nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej czy też za pośrednictwem poczty elektronicznej. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16). Zasada ta nie ma jednak zastosowania w sytuacji, gdy w sprawie – choćby jedynie potencjalnie – zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania bądź innego aktu administracyjnego, albowiem wówczas obowiązkiem organu władzy publicznej bądź innego podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji, niebędącego organem władzy publicznej, jak przykładowo Koło Łowieckie, jest jednoznaczne ustalenie podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w związku z tym, że treść art. 17 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p, z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, należy odczytywać przyjmując, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (zob. wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15, z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2534/16, z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17, z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 430/17, z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 i z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2957/17). Tak więc, skoro Koło Łowieckie stwierdziło, że niniejszej sprawie zachodzi hipotetyczna choćby jedynie możliwość wydania decyzji administracyjnej, to w takim przypadku, zgodnie z art. 17 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem Koła, jako podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji, niebędącego organem władzy publicznej, było precyzyjne zbadanie, czy osoba występująca w imieniu Stowarzyszenia posiadała ku temu wymagane umocowanie. Niewątpliwie osoba ta nie wykazała w zakreślonym przez Koło terminie, że jest uprawniona do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że zasadnie Koło wezwało K. W., który wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w imieniu Stowarzyszenia, do wykazania umocowania do działania na rzecz tego podmiotu. Tryb postępowania w takim przypadku określony został w art. 64 § 2 k.p.a., stosowanym na mocy odesłania zawartego w powołanym art. 17 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazać zatem trzeba, że podmiot zobowiązany, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ma obowiązek badać, czy osoba podająca się za reprezentanta osoby prawnej posiada do tego prawo w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego i przepisów o charakterze statutowym. Skarżący, zasadnie wezwany do wykazania umocowania do reprezentowania Stowarzyszenia i prawidłowo pouczony o konsekwencji niewykonania tego wezwania, nie usunął powyższego braku wniosku w terminie ustawowym, co obligowało Koło do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Nie można zatem organowi zarzucić bezczynności. Ubocznie należy zauważyć, że pomimo pozostawienia przez Koło Łowieckie bez rozpoznania wniosku z 4 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, Stowarzyszenie może niewątpliwie zwrócić się ponownie do Koła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w tożsamym zakresie, albowiem w tym przypadku nie zachodzi przeszkoda procesowa do rozpoznania takiego wniosku, wynikająca z tzw. powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.