IV SA/Wa 2699/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w brzmieniu zmienionym Uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z [...] listopada 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3-5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r.. poz. 1390) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 7 załącznika do Uchwały i wskazanie własnego, odrębnego od ustawy katalogu osób wchodzących w skład grup roboczych, § 12 załącznika do Uchwały w brzmieniu nadanym w dniu [...] grudnia 2011 r. poprzez samodzielne i powtarzające ustawę zobowiązanie członków zespołu do złożenia oświadczenia o zachowaniu w poufności informacji, o których członkowie Zespołu dowiedzieli się w związku z wykonywaniem zadań oraz § 14 poprzez nieuprawnione delegowanie kompetencji w zakresie szczegółowego ustalania zakresu prac zespołu na sam Zespół oraz zatwierdzającego ten plan Wójta Gminy; - art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz określenie terminu w § 3 jej wejścia w życie z dniem podjęcia; - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), przez powtórzenie w § 2 Uchwały oraz w załączniku do Uchwały w § 3, § 6, § 8, § 9, § 12 przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1390); 3. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów organ wskazał, że istotnie w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt : II OSK 1922/11 ( przywołanym także w skardze ), treść upoważnienia zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wskazuje, w uchwale rady gminy (podustawowym akcie wykonawczym) normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mających charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Niemniej jednak w czasie podejmowania przedmiotowej uchwały nie było jednolitego stanowiska organów sprawujących nadzór nad uchwałami organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego co do charakteru przepisów, jakie zawierają uchwały podjęte na podstawie delegacji z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co determinuje tryb ich wejścia w życie. W ocenie Rady Gminy w [...], a także Wojewody [...], który w trybie nadzoru analizował treść zaskarżonej uchwały i nie zgłosił żadnych zastrzeżeń, zawierała ona normy o charakterze wewnętrznym, a nie normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, dlatego też nie zawarto w jej treści postanowień o obowiązku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz określono datę wejścia w życie z dniem podjęcia a nie w terminie określonym jak dla aktów prawa miejscowego. Z tego też względu Rada Gminy w [...] w zaskarżonej uchwale powtórzyła normy zawarte w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie będąc, w jej ocenie, zobligowana do respektowania przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. z 2016 r. poz. 283), które winna obligatoryjnie stosować do uchwał stanowiących akty prawa miejscowego. Jednocześnie organ wskazał, że w związku ze skargą Prokuratora Rejonowego w [...], po ponownym przeanalizowaniu treści zaskarżonej uchwały oraz orzecznictwa sądów administracyjnych Rada Gminy w [...] na najbliższej sesji w dniu [...] lutego 2018 roku podejmie uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której zostaną zawarte postanowienia o utracie mocy zaskarżonej uchwały oraz obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wejściem w życie w terminie 14 dni od daty ogłoszenia. Z dniem wejścia w życie powyższej uchwały zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w [...]. Jednocześnie wskazano, że zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego nie stała się powszechnie obowiązującym aktem prawnym, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej formalne uchylenie. Brak w odniesieniu do zaskarżonej uchwały konstytucyjnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego ) musi być uwzględniany w konkretnej sprawie, skutkując odmową jej zastosowania. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt: IV SA/Po 605/17, Lex nr 2392645) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 j.t..). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302 j.t. ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wydana na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczający adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego którego legalność podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczebnia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Skoro zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie też stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Nie może budzić tu bowiem wątpliwości, że niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że Rady nie zaliczyła zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uchwale ostatecznie postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało uznać, iż kontrolowana uchwała ( w tym z uwzględnieniem jej zmiany dokonanej Uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]) w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, co samo w sobie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Przy czym Sąd nie podzielił stanowiska Rady, iż wobec niepublikowania uchwały w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego nie stała się ona powszechnie obowiązującym aktem prawnym. Wyjaśnić przy tym należy, że skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por.m.in.: wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r. Nr 6, poz. 118 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak zgodnej z prawem publikacji aktu normatywnego skutkuje brakiem jego mocy prawnej, co może rodzić szereg negatywnych konsekwencji prawnych niezamierzonych przez ten akt, choćby dla podmiotów, które uznają się za adresatów takiej uchwały, pozostając w błędnym przekonaniu o ważności jej postanowień. Mając na uwadze, że już sama okoliczność nieopublikowania zaskarżonej uchwały stanowi o konieczności stwierdzenia jej nieważności, Sąd nie badał dodatkowo pozostałych zarzutów Prokuratora, na marginesie należy jedynie wskazać, że składu zespołu jest regulowany w art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy i jego określenie nie zostało poddane kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego są bowiem podmioty wymienione w art. 9a ust. 2 ustawy. Powyższe rozważania w tym przede wszystkim okoliczność nieopublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym wskazują, że zaskarżona ustawa w sposób istotny narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.