I OSK 2021/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 895/17 w sprawie ze skargi Z.N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...]września 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]na rzecz Z.N. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 895/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z.N. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]z dnia [...]września 2017 r. nr [...]w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]z dnia [...]maja 2017 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (DZ.U z 2016 roku, poz. 1948 ze zm. dalej jako ustawa wprowadzająca), złożył skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie określając: - rodzaj służby – służba stała, - stopień służbowy – podkomisarz, - stanowisko służbowe młodszy ekspert Służby Celno – Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy – stanowiska eksperckie, - jednostka organizacyjna pełnienia służby – Delegatura Mazowieckiego Urzędu Celno – Skarbowego w [...], - komórka organizacyjna – [...], - uposażenie: - uposażanie zasadnicze według mnożnika 2,225 kwoty bzowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,572 kwoty bazowej; - dodatek za wieloletnią służbę. Skarżąca po złożeniu w dniu 24 maja 2017 r. pisemnego oświadczenia o przyjęciu nowych warunków służby złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 12 września 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że zgodnie z przepisem art. 165 ust. 7 przepisy wprowadzające organ składa odpowiednio pracownikom i funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżąca pracę w administracji celnej rozpoczęła od 1 grudnia 1994 r. w Oddziale Celnym [...]na stanowisku kontrolera celnego. Na dzień 28 lutego 2017 r. pełniła służbę na stanowisku eksperta Służby Celnej w [...], w stopniu podkomisarza celnego, a uposażenie zasadnicze określone było mnożnikiem 2,321 kwoty bazowej. Skarżąca posiada wykształcenie wyższe. Z opinii sporządzonej w kwietniu 2016 r. wynika, że z obowiązków służbowych wywiązywała się na poziomie oczekiwanym. Organ wskazał, że zgodnie z art. 224 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (DZ.U z 2016 roku, poz. 1947 dalej ustawa o KAS), uposażenie funkcjonariusza składa się uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane stanowisko młodszego eksperta Służby Celno – Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej (DZ.U poz. 446) jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2,225 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej - 1,974 – 2,481. Jednym z dodatków do uposażenia zasadniczego, na podstawie art. 226 ust.1 pkt 2 ustawy o KAS jest dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia. W ocenie organu niezasadne są zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w składnej propozycji kwalifikacji zawodowych, wykształcenia i dotychczasowego przebiegu służby. Odnośnie obniżenia uposażenia zasadniczego to brano pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi jakie zostały nałożone na jednostkę, z uwzględnianiem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. Zdaniem organu z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika, że w tych okolicznościach, nowe warunki pełnienia służby składane byłym funkcjonariuszom Służby Celnej mogły zostać ukształtowane przez dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sposób odmienny od dotychczasowego, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariuszy kwalifikacji, przebiegu służby, a także miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej, która stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby przysługuje stopień służbowy, równorzędny do dotychczasowego. W tym przypadku warunek jest spełniony bo skarżąca otrzymała stopień równorzędny – podkomisarza. Nadto organ zauważył, że propozycja zawierająca warunki służby została przedstawiona skarżącej jako dotychczasowemu funkcjonariuszowi Izby Celnej w Warszawie w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz służby celnej oraz powstaniem nowej instytucji Krajowej Administracji Skarbowej z nową strukturą organizacyjną. Skargę na decyzję Dyrektora Administracji Skarbowej złożyła skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że kontrolowana decyzja należy do kategorii decyzji uznaniowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Organ w takiej sytuacji winien wyjaśnić w sposób zrozumiały i czytelny motywy jakim się kierował podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 23 września 1987 roku, II SA 468/87, OPS 1988, nr 11 -12, poz. 258, wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2008 roku, III SA/Łd 266/08). Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia bowiem szczególną rolę, pozwalające na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej przez sąd decyzji. Następnie Sąd I instancji zauważył, iż w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przewidziano kryteria jakie dany organ winien brać pod uwagę, w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków pełnienia służby. Propozycja powinna uwzględniać ,,posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania‘’. Jeśli ustawodawca zamieścił w tym przepisie kryteria jakimi winien kierować się dyrektor izby administracji skarbowej przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby, to ich zastosowanie jest obligatoryjne. Złożona propozycja służby w formie decyzji administracyjnej, której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wymaga wykazania, że organ dział wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Sąd w tym miejscu przywołał stanowisko TK z uzasadnienia wyroku z 23 stycznia 2014 roku, sygn. akt K 51/12 (OTK –A 2014/1/4) gdzie TK wskazał, że przepis art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zwalniania ze służby. Dotyczy to również zasad przekształcania stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej. Organ nie może działać arbitralnie i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może służyć do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. W tej kwestii należy rozważyć stanowisko TK zawarte w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 roku, sygn. akt K 45/02 (OTK – A 2004/4/30), w którym akcentuje się, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Sąd podkreślił, że w przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, m.in. poprzez obniżenie wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, a także uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, a przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Dalej Sąd podniósł, iż decyzja wydana w pierwszej instancji nie posiada żadnego uzasadnienia, a tylko zawiera propozycję nowych warunków dalszej służby oraz pouczenie o środku odwoławczym. Zaskarżona decyzja w uzasadnieniu zawiera co prawda wskazania odnośnie stażu pracy, stopniu służbowym, wykształceniu, wywiązywaniu się z obowiązków przez skarżącą, ale nie wyjaśnia w sposób bezpośredni jaki to miało wpływ na zaproponowane takich, a nie innych warunków służby dla skarżącej, szczególnie dlaczego musiało dojść do obniżenia jej uposażenia. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 roku w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy służby Celno – Skarbowej na stanowisku młodszego eksperta Służby Celno – Skarbowej w widełkach kwoty bazowej (1,974– 2,481) była możliwość ukształtowania mnożnika kwoty bazowej na dotychczasowym poziomie. Jak wynika z akt osobowych, skarżąca jest funkcjonariuszem z dużym doświadczeniem zawodowym, podnoszącym kwalifikacje, w tym językowe, a jej dotychczasowa praca była oceniana wysoko. Powoływanie się ogólnie na zmiany struktury organizacyjnej służb celno – skarbowych, uwzględniania limitów etatów i środków finansowych nie może być uznane za pełną i wyczerpującą argumentacją w odniesieniu do przedstawionych nowych propozycji służby dla skarżącej. Nie można uznać za wystarczające stwierdzenia organu, że przedstawiając propozycję wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby gdyż stanowi to tylko powtórzenie sformułowań ustawowych, a nie wynik analizy okoliczności co do konkretnego funkcjonariusza. Zdaniem Sądu, skarżąca będąc funkcjonariuszem publicznym mogła oczekiwać w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej w nawiązaniu do stażu pracy, posiadanej opinii, że przedstawione warunki służby nie będą gorsze niż dotychczasowe, chyba że zaistniały okoliczności to uzasadniające. Z tego względu w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną przez sąd oraz wydając decyzję w zakresie nowych warunków, winien uwzględnić indywidualną ocenę dotychczasowej służby skarżącej. Sporządzone uzasadnienie winno uwzględniać uznaniowy charakter decyzji i zasadę przekonywania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. art. 7, art, 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Krajowej Administracji, dalej PwKAS, polegające na uznaniu przez Sąd, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano zastosowania kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 PwKAS, w sytuacji gdy w uzasadnieniu tej decyzji DIAS w wystarczającym zakresie wykazał, że ustalone: kwalifikacje skarżącej, przebieg jej dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania, uprawniały DIAS do przedstawienia, propozycji służby na warunkach określonych w uchylonej decyzji. uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie tylko uchylił decyzję której uzasadnienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. ale ponadto wbrew wymogowi art. 141 § 4 P.p.s.a nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wytycznych, pozwalających Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej odczytać, na czym w ocenie Sądu ma polegać wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ dokonał analizy wskazanych w art. 165 ust. 7 PwKAS kryteriów; 2) art. 145 § I pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 135 P.p.s.a., w zw z art. 165 ust. 7 PwKAS, poprzez uchylenie przez Sąd nie tylko decyzji z dnia 12 września 2017 r., ale i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r., w sytuacji gdy uchylenie również ww. decyzji (propozycji) z dnia 16 maja 2017 r., czyni niemożliwym zachowanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zakreślonego w art. 165 ust. 7 PwKAS terminu (31 maja 2017 r.) na przedłożenie pisemnej propozycji. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uchylając również przedłożoną w ustawowym terminie propozycję z dnia 16 maja 2017 r., nie sformułował wytycznych, pozwalających Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej wykonać wyrok zarówno zgodnie z treścią ustawy jak i zgodnie z intencją Sądu; 3) art. 165 ust. 7 PwKAS w zw, z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca będąc funkcjonariuszem publicznym mogła oczekiwać, że przedstawione warunki służby nie będą gorsze niż dotychczasowe, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że składając propozycję służby w trybie art. 165 ust.7 PwKAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie był związany dotychczasowymi warunkami pełnienia służby, a przedkładany propozycja mogła zawierać warunki mniej korzystne dla funkcjonariusza od warunkowy poprzednich; 4) art. 60, art. 2, art. 7 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe bezpośrednie zastosowanie, w sytuacji gdy wskazane przepisy nie mogły być bezpośrednio stosowane w rozpoznawanej sprawie z uwagi na ich zbyt abstrakcyjny charakter. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola zaskarżonego wyroku dokonywana jest tylko w zakresie zarzutów składających się na podstawy skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach. Już na wstępie należy zauważyć, że uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS błędnym uznaniem przez Sąd, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano kryteriów z art. 165 ust. 7 ustawy, nie mieści się w dyspozycji art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., który wskazuje wyłącznie na błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jako dopuszczalne formy naruszenia przepisów prawa materialnego. W przepisie nie ma mowy natomiast o błędnym uznaniu. Owo uznanie to wynik oceny dokonanej przez Sąd na gruncie stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy jest to ocena ustaleń faktycznych, których podważenie możliwe jest wyłącznie poprzez zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji że zaskarżona decyzja nie zawiera właściwego uzasadnienia, które pozwoliłoby ustalić dlaczego skarżąca otrzymała uposażenie niższe od dotychczasowego. Ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiany związane z reorganizacją Służby Celnej okazały się wyjątkowo niekorzystne dla skarżącej. Po pierwsze obniżono jej stanowisko służbowe, po drugie obniżono jej uposażenie. O ile kwestia stanowiska służbowego pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy, o tyle jak słusznie ocenił to Sąd I instancji w sprawie o uposażenie skarżąca mogła oczekiwać uwzględniając art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP że zachowa prawo do uposażenia w dotychczasowej wysokości. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku normy konstytucyjne mogły uzasadniać pogląd Sądu w tym przedmiocie. Nie stanowiły one jednak podstawy zaskarżonego wyroku. Rzeczywiście z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost nie wynika uprawnienie funkcjonariusza do zachowania dotychczasowych warunków służby. W tym miejscu należy jednak zadać sobie pytanie, czy brak takiego uprawnienia daje organowi prawo do zupełnie dowolnego kształtowania sytuacji funkcjonariusza. Czy godzi się z zasadami sprawiedliwości społecznej pozbawienie funkcjonariusza posiadanych uprawnień bez wykazania szczegółowo powodów takiego stanu rzeczy. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokości uposażenia. Reorganizacja służby nie może stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania uposażenia funkcjonariusza. Należy zauważyć, że Sąd I instancji nie uczynił art. 2,7, 8, 60 Konstytucji RP podstawą swego rozstrzygnięcia. To bowiem zostało oparte na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z odpowiednimi przepisami K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwołując się do przepisów Konstytucji RP wyraził jedynie pogląd, że skarżąca mogła oczekiwać, że przedstawione jej warunki służby nie będą gorsze od dotychczasowych. Wyrażony pogląd nie jest wynikiem wykładni art. 165 ust. 7 ustawy dokonanej przez Sąd I instancji. Ta, na co wskazuje uzasadnienie wyroku nie była dokonana, gdyż przyczyną uwzględnienia skargi były wyłącznie względy procesowe ( brak należytego uzasadnienia decyzji ), a nie materialne. Sąd w żaden sposób nie przesądził, że skarżąca powinna otrzymać uposażenie w dotychczasowej wysokości, ani że nie można jej było obniżyć wynagrodzenia, stwierdził jedynie że w takim przypadku decyzja powinna zostać uzasadniona w sposób umożliwiający kontrolę jej prawidłowości. Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie stosował bezpośrednio przepisów Konstytucji RP, gdyż nie przesądził o sposobie załatwienia sprawy. Pogląd wyrażony przez Sąd nie stanowi oceny prawnej o jakiej mowa w art. 153 P.p.s.a. Dlatego materialne zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., albowiem decyzja organu I instancji nie zawiera w ogóle uzasadnienia, zaś zaskarżona decyzja istotnie nie pozwala na wyjaśnienie dlaczego obniżono skarżącej uposażenie. Tak jak stwierdzono to wcześniej reorganizacja służby nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla obniżenia funkcjonariuszom uposażenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe i nie pozwala na kontrolę przyczyn przyznania funkcjonariuszce uposażenia w takiej właśnie wysokości. W przypadku gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia funkcjonariusza Sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności i nie pozwala na kontrolę w zakresie jej prawidłowości. Nie odpowiada na pytanie dlaczego funkcjonariuszka nie mogła zachować dotychczasowego uposażenia, skoro nawet przy niższym stanowisku służbowym mieściło się ono w granicach zakreślonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej ( Dz. U z 2017r., poz. 446 ). Tym samym zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 7,11,77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. okazały się nieskuteczne. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje w jaki sposób organ powinien sporządzić uzasadnienie decyzji. Sąd podkreślił, że uzasadnienie powinno stanowić wynik analizy ustawowych kryteriów w odniesieniu do osoby skarżącej. Musi odpowiadać na pytanie dlaczego skarżąca nie mogła zachować uposażenia w dotychczasowej wysokości. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wytyczne, którymi organ powinien się kierować sporządzając uzasadnienie decyzji. Sąd I instancji miał powody oraz prawo uchylić obie decyzje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Czyniąc to nie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., ani art. 141 § 4 P.p.s.a., czy art. 135 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. odnosi się do sposobu uzasadnienia wyroku, a nie do formy w jakiej następuje rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 135 P.p.s.a. wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej zobowiązywał Sąd I instancji do uchylenia decyzji organu wydanej w I instancji. Skoro Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organ prawa procesowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, to był uprawniony do uchylenia także decyzji organu I instancji, tym bardziej że nie zawierała ona żadnego uzasadnienia. Uchylenie decyzji organu I instancji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, gdyż bez poznania motywów obniżenia skarżącej uposażenia nie jest możliwa sądowa kontrola decyzji w tym przedmiocie. Nadto, co wymaga podkreślenia Sąd miał obowiązek z urzędu rozpatrzyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 135 P.p.s.a. Termin określony w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest terminem w jakim właściwy organ posiada uprawnienie do przedłożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji służby albo propozycji zatrudnienia. Termin ten nie dotyczy sytuacji jaka zaistniała na skutek uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, który uchylił obie decyzje dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Ma on zastosowanie wyłącznie na etapie dokonywania reorganizacji, w związku z koniecznością dostosowania sytuacji kadrowej do wdrażanych zmian. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 2 P.ps.a. orzekł jak w sentencji.