II SA/Rz 1162/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XLVIII/407/18 w przedmiocie zmiany granic sołectw I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim na rzecz skarżącej J. M. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1162/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J. M. jest uchwała Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z 31 stycznia 2018 r. nr XLVIII/407/18 dotycząca zmiany granic sołectw. Uchwałą tą RM, działając na podstawie art. 3 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz § 9 ust. 2 uchwały nr II/5/2002 Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z dnia 30 listopada 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Baranów Sandomierski (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2003 r., nr 8 poz. 165 ze zm.) w § 1: 1. 1) zmieniła granicę sołectwa Dymitrów Duży poprzez odłączenie części jego terenu przylegającego do zabudowań w sołectwie Skopanie, 2) zmieniła granicę sołectwa Skopanie poprzez przyłączenie części przysiółka "Gęsia Krzywda" zaliczanego do sołectwa Dymitrów Duży, przylegającego do zabudowań w sołectwie Skopanie, 2. wskazała, że granica obszaru wyłączanego z sołectwa Dymitrów Duży oraz włączanego do sołectwa Skopanie wraz z wyszczególnieniem poszczególnych działek ewidencyjnych zaznaczona została na kopii z mapy ewidencyjnej obrębu Dymitrów Duży, stanowiąc załącznik nr 1 do uchwały, 3. wskazała, że protokół z przeprowadzonych konsultacji stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Uchwała nr XLVIII/407/18 z 31 stycznia 2018 r. zmieniona została uchwałą RM z 21 czerwca 2018 r. nr LIV/446/18 w zakresie: - tytuł uchwały otrzymał brzmienie "w sprawie zmiany granic osiedla Skopanie i sołectwa Dymitrów Duży", - w § 1 ust. 1 pkt 1) i 2) i ust. 2 otrzymały brzmienie: 1) zmienia się granicę sołectwa Dymitrów Duży poprzez odłączenie z obszaru sołectwa Dymitrów Duży części jego terenu przylegającego do zabudowań w osiedlu Skopanie, 2) zmienia się granicę osiedla Skopanie poprzez przyłączenie do obszaru osiedla Skopanie części przysiółka "Gęsia Krzywda" zaliczanego do sołectwa Dymitrów Duży, przylegającego do zabudowań w osiedlu Skopanie, 2. granica obszaru wyłączanego z sołectwa Dymitrów Duży oraz włączanego do osiedla Skopanie wraz z wyszczególnieniem poszczególnych działek ewidencyjnych zaznaczona została na kopii z mapy ewidencyjnej obrębu Dymitrów Duży, stanowiąc załącznik nr 1 do uchwały. W skierowanej 30 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na uchwałę nr XLVIII/407/18 z 31 stycznia 2018 r. J. M. zarzuciła naruszenie § 9 ust. 3 Statutu Gminy Baranów Sandomierski, poprzez podjęcie uchwały bez uzyskania pozytywnej opinii organów stanowiących sołectwa Dymitrów Duży i osiedla Skopanie. Wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała na dokonane zaskarżoną uchwałą naruszenie jej interesu prawnego wywodzonego z prawa własności działek nr [...], [...] i [....], które dotychczas położone były w Dymitrowie Dużym, a po podjęciu zaskarżonej uchwały "działka nr [...] położona jest w Skopaniu". Ponadto w celu zaktualizowania danych w księdze wieczystej w odniesieniu do działki nr [...] będzie musiała złożyć stosowny wniosek o dokonanie wpisu, z czym wiąże się obowiązek poniesienia opłaty sądowej oraz zapłaty wynagrodzenia adwokatowi (radcy prawnemu) za sporządzenie takiego wniosku. W odpowiedzi na skargę reprezentujący RM Burmistrz Miasta i Gminy Baranów Sandomierski zawnioskował o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (które powinny odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej i wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa), a ponadto niezachowanie przez nią 30-dniowego terminu do wniesienia skargi od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu (skarżąca posiadała pełną wiedzę nt. działań Gminy związanych ze zmianą granic jej jednostek pomocniczych jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały, co wynika m.in. z jej udziału w toczących się przed WSA w Rzeszowie sprawach II SA/Rz 782/18 i II SA/Rz 436/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie jednak nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi J. M. jest uchwała RM w Baranowie Sandomierskim z 31 stycznia 2018 r. nr XLVIII/407/18 - zmieniona uchwałą z 21 czerwca 2018 r. nr LIV/446/18 - dotycząca zmiany granic osiedla Skopanie i sołectwa Dymitrów Duży położonych w Gminie Baranów Sandomierski. W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o jej odrzucenie, wyjaśnienia wymaga, że przepisem uprawniającym skarżącą do jej wniesienia jest art. 101 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak z powyższego wynika, badanie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w trybie tego przepisu wiąże się z ustaleniem po jego stronie nie tylko istnienia interesu prawnego, ale także jego naruszenia, gdyż dopiero ono uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przyjmuje się także, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (...). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2012 r. I OSK 98/12 - LEX nr 1295818). Chroniony prawem interes, na którego naruszenie powołuje się skarżący, powinien być konkretny i realny, zaś związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. m.in. postanowienie NSA z 22 listopada 2016 r. II OSK 2638/16, LEX nr 2170793). Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, w związku z czym przysługuje jej legitymacja prawna do domagania się zbadania jej legalności. Uchwała dotycząca zmiany granic jednostek pomocniczych gminy (zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g., mogą być nimi sołectwa, dzielnice, osiedla oraz położone na terenie gminy miasto) niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego, przez które należy rozumieć wydane w granicach upoważnienia ustawowego i ogłoszone w sposób prawem przewidziany akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), skierowane do adresatów określonych w sposób abstrakcyjny i ustalające ciążące na nich obowiązki lub służące im uprawnienia. Skarżąca będąc właścicielką położonych na terenie Gminy Baranów Sandomierski – sołectwo Dymitrów Duży - działek, z których jedna po dokonaniu zaskarżoną uchwałą zmiany jego granic włączona została do obszaru osiedla Skopanie, ma prawo kwestionować dotyczące wewnętrznego ustroju Gminy postanowienia tej uchwały jako kształtujące w sposób wiążący jej podział administracyjny, przesądzający w konsekwencji o przynależności nieruchomości do jej konkretnych jednostek pomocniczych. Zmiana zatem granic jednostek w których położone są należące do skarżącej nieruchomości bezpośrednio kształtuje jej sytuację prawną, przesądzając o naruszeniu interesu prawnego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., w przeciwieństwie do wcześniej obowiązującego w tym zakresie brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga wnoszona w trybie tego przepisu na uchwałę podjętą po dniu wejścia w życie jego nowelizacji, nie musi być poprzedzona wcześniejszym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wraz z nowelizacją art. 101 ust. 1 u.s.g. zmieniony został art. 53 P.p.s.a., którego § 2 statuował wymóg wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Od 1 czerwca 2017 r. § 2 tego artykułu otrzymał treść: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności" oraz dodany został mający zastosowanie do rozpoznawanej sprawy § 2a, wg którego "W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie". Opisane wyżej aspekty wnoszenia skargi oznaczają, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi pozwalające na jej merytoryczne rozpoznanie i zbadanie, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło na naruszenia obiektywnego porządku prawnego, tj. naruszenia konkretnej normy prawa materialnego lub procesowego; samo bowiem naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia jej uwzględnienie. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały o zmianie granic osiedla Skopanie i sołectwa Dymitrów Duży w Gminie Baranów Sandomierski należy uznać, że została ona podjęta z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła podjęcie uchwały nr XLVIII/407/18 z naruszeniem § 9 ust. 3 Statutu Gminy Baranów Sandomierski, tj. bez uzyskania pozytywnej opinii organów stanowiących sołectwa Dymitrów Duży i osiedla Skopanie, który to zarzut Sąd co do zasady podziela. W tym zakresie wstępnie należy zwrócić uwagę, że statut gminy ze względu na swój normatywny charakter także jest aktem prawa miejscowego; w myśl art. 3 ust. 1 u.s.g., o ustroju gminy stanowi jej statut, którego uchwalenie – stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Stosownie do art. 5 ust. 3 u.s.g., określa on zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej. Statut Gminy Barnów Sandomierski uchwalony został uchwałą nr II/5/2002 Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z dnia 30 listopada 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Baranów Sandomierski, opublikowaną w Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 30 stycznia 2003 r. nr 8, poz. 165. W tym miejscu Sąd z urzędu stwierdza, że zachodzi rozbieżność między wersją Statutu (potwierdzoną za zgodność z oryginałem) przekazaną wraz z zaskarżoną uchwałą przez reprezentującego RM Burmistrza Miasta i Gminy Baranów Sandomierski, a jego wersją widniejącą na stronie internetowej Miasta i Gminy Baranów Sandomierski (baranowsandomierski.pl, zakładka: Samorząd /Rada Miejska /Status Prawny Miasta i Gminy /Statut, Symbole Gminy) oraz wykazaną w Systemie Informacji Prawnej LEX (lex.pl, zakładka: roczniki /Dzienniki Wojewódzkie /Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego), z którymi ze względu na treść zgodne pozostaje oznaczenie wskazanego w skardze § 9 ust. 3. Rozbieżności tej nie zweryfikowano z oficjalną stroną internetową Dziennika Urzędowego Województwa Podkarpackiego (edziennik.rzeszow.uw.gov.pl) jako obejmującą jedynie Dzienniki Urzędowe od 1 stycznia 2009 r., niemniej porównanie wskazanych wyżej wersji wskazuje, że rozbieżność ta w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, sprowadzając się do różnic w numeracji jednostek redakcyjnych, mających identyczną treść /dla potrzeb niniejszego uzasadnienia przyjęto podwójne ich oznaczenie, odpowiadające w pierwszej kolejności wersji Statutu zgodnej z oznaczeniem wskazanym przez skarżącą, zaś w drugiej - wersji przekazanej do Sądu wraz z aktami sprawy/. Zgodnie z postanowieniami tego Statutu (§ 94 ust. 1 /§ 101 ust. 1), "Sołectwa (osiedla) tworzy się, znosi, dzieli i łączy w Gminie w drodze uchwały Rady". W myśl § 94 ust. 3 /§ 101 ust. 3, "Rada podejmuje uchwałę w sprawach określonych w ust. 1: 1) z własnej inicjatywy po konsultacjach z mieszkańcami, 2) z inicjatywy mieszkańców, tj. na wniosek co najmniej 1/5 stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania w zainteresowanych sołectwach, wyrażony w trybie określonym w statucie sołectwa". Wynik konsultacji nie jest wiążący dla Rady (§ 94 ust. 5 /§ 101 ust. 5). O ile regulacje § 94 ust. 3 /§ 101 ust. 3 Statutu pozostają zgodne z wcześniejszymi zapisami jego § 9 ust. 2 /§ 7 ust. 2, iż "Zmiana granic sołectwa lub osiedla, ich łączenie, podział, znoszenie i tworzenie może nastąpić w drodze uchwały Rady Gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, lub z ich inicjatywy", kluczowa w okolicznościach sprawy pozostaje treść wskazanego przez skarżącą § 9 ust. 3 /§ 7 ust. 3, zgodnie z którą "Rada Miejska może podjąć uchwałę o czynnościach o których mowa w ust. 2, jeżeli wypowiedzą się o tym pozytywnie organy stanowiące sołectw (osiedla), których zmiana dotyczy, w trybie przewidzianym statutem sołectwa (osiedla)". Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że tak jak wynik konsultacji społecznych w przypadku podejmowania przez Radę uchwały z własnej inicjatyw nie jest dla niej wiążący, to koniecznym warunkiem podjęcia uchwały w sprawach tych zmian (niezależnie od tego, czy następuje to z inicjatywy własnej Rady czy też na wniosek mieszkańców) jest pozytywne stanowisko organów stanowiących sołectw lub osiedla, których ta zmiana ma dotyczyć; zgodnie z § 97 ust. 1 /§ 104 ust. 1 Statutu, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie (rada w osiedlu). W aktach spraw znajduje się "Protokół w konsultacji społecznych przeprowadzonych w dniach 18-20.10.2017 roku w sprawie zmian granic miejscowości w Gminie Baranów Sandomierski", wg którego pkt 5, w sołectwie Dymitrów Duży konsultacje odbyły się 18 października 2017 r. (zebranie wiejskie w II terminie), zaś w sołectwie Skopanie miało to miejsce 20 października 2017 r. (pkt 7). Traktując zgodnie z powyższym wynik konsultacji jako równoznaczny ze stanowiskiem zebrania wiejskiego, organ stanowiący sołectwa Dymitrów Duży pozytywnej opinii w sprawie zmiany jego granic nie wyraził (18 osób za projektowaną zmianą, 36 osób przeciwko, 1 osoba wstrzymująca się i 5 głosów nieważnych). W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje pozytywne stanowisko konsultacji (zebranie wiejskie w II terminie) "w głosowaniu dotyczącym włączenia części terenów Dymitrowa Dużego do Skopania", uzyskane w sołectwie Skopanie (41 głosujących za projektowaną zmianą, 4 głosy nieważne). Abstrahując od pozytywnego wyniku tego głosowania, w kontekście dokonanej opisaną wyżej uchwałą zmieniającą z 21 czerwca 2018 r. nr LIV/446/18 zmianą zaskarżonej uchwały (poprzez zastąpienie słów "sołectwo Skopanie" słowami "osiedle Skopanie) brak jest jednak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że powyższa zmiana odnosiła się również do wskazanego protokołu oraz protokołu z sesji RM odbytej 31 stycznia 2018 r. na której podjęto zaskarżoną uchwałę (z treści uchwały zmieniającej takie zmiany nie wynikają). W konsekwencji zachodzą poważne wątpliwości, który organ stanowiący w odniesieniu do osiedla Skopanie zajął stanowisko w sprawie włączenia do niego części terenów Dymitrowa Dużego (rada w tym osiedlu czy też zebranie wiejskie w sołectwie Skopanie), a więc czy w ogóle był to organ właściwy, zwłaszcza że wg § 8 /§ 6 Statutu, w Gminie Baranów Sandomierski jednostkę pomocniczą (spośród 13 utworzonych) stanowi zarówno "sołectwo Skopanie" jak i "osiedle Skopanie". Wobec jednak nie budzącego wątpliwości braku zgody organu stanowiącego sołectwa Dymitrów Duży jako warunkującej podjęcie przez RM zaskarżonej uchwały, kwestia stanowiska wyrażonego przez organ stanowiący osiedla Skopanie (sołectwa Skopanie) jawi się jako drugorzędna i niemająca już w sprawie praktycznego znaczenia (mimo że czynienie w tym względzie dodatkowych ustaleń jawi się jako zbędne, wskazane wątpliwości potęgowane są wykazanym na protokole składem komisji przeprowadzającej konsultacje, w skład której weszli Sekretarz Gminy, Kierownik Referatu Organizacyjnego, Sołtys Sołectwa Dymitrów Duży, Przewodniczący Zarządu Osiedla Baranów Sandomierski oraz Sołtys Sołectwa Skopanie). Podsumowując, do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło z ewidentnym naruszeniem przewidzianego w Statucie Gminy Baranów Sandomierski wymogu uprzedniego uzyskania w przypadku zamierzonej zmiany granic jej jednostek pomocniczych pozytywnych opinii sołectwa i osiedla, których ta zmiana dotyczy. W sprawie nie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Powyższe przekłada się na zasadność wniesionej skargi, przemawiającą za wyeliminowaniem w całości z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w drodze stwierdzenia jej nieważności (pkt I sentencji wyroku). O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania (pkt II) obejmujących opłacony od skargi wpis (300 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.