VII SA/Wa 1145/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W W na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 1145/18 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 Kodeku Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257), umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości[...]., przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].11.2017r. W W, wniósł o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. W trakcie postępowania administracyjnego organ ustalił, iż roboty budowlane zostały zakończone oraz wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...], przy ul. [...]. W kontekście tych ustaleń Starosta [...] wskazał, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Jej celem nie jest ocena prawidłowości robót już wykonanych. Kontrola realizacji inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z obowiązującą w orzecznictwie sądów administracyjnych linią orzeczniczą - gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte, prowadzone czy zakończone nie ma podstaw do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W W wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, 2) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 3) art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej związany z dowolnością w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, 4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 5) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że w dniu [...] stycznia 2008 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego (kat. I i XVII) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], a następnie udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2009 r. wydał decyzję stwierdzającą nieważność ww. decyzji. W ten sposób doszło do sytuacji, w której rozbudowa budynku została rozpoczęta i zakończona na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a także rozpoczęto użytkowanie budynku na mocy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero po zakończeniu rozbudowy i rozpoczęciu użytkowania, wyeliminowano z obrotu prawnego ww. decyzje. Sytuacja, taka nie została wprost uregulowana w przepisach prawa budowlanego. Fakt, że obiekt budowlany został wybudowany w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę uprawniające do wykonywania robót budowlanych, wyklucza zastosowanie procedury przewidzianej dla przypadku samowolnej budowy - art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z kolei art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, literalnie odnosi się do możliwości rozpoczęcia albo wznowienia budowy po stwierdzeniu nieważności albo uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiąc, że w takim przypadku konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wprawdzie w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) brzmienie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego zostało zmienione, niemniej nie na tyle, by wyeliminować niejasności w odniesieniu do przypadku, gdy stwierdzenie nieważności albo uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, nastąpiło po faktycznym zakończeniu robót budowlanych. Niejednoznaczny charakter tej regulacji jest źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jedną z możliwości, jaką w omawianym przypadku wskazuje orzecznictwo, jest uzyskanie nowego pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ma podstaw do zastosowania art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W tym stanie rzeczy, Starosta [...] nie miał podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, naruszenie przez Starostę [...] przepisu art. 105 § 1 k.p.a. jest ewidentne i rażące. Ponadto Starosta [...], wydając decyzję, naruszył art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie w sprawie ustaleń, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, czego konsekwencją było błędne przyjęcie braku podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Został także naruszony art. 8 k.p.a. i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej związany z dowolnością w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie. Starosta [...] ustalił jedynie, że rozbudowa budynku mieszkalno-handlowego, została zrealizowana. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W W od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane, inwestycja zrealizowana. Przyjęcie takiego stanowiska wynika z istoty sprawy o pozwolenie na budowę (wyroki NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK187/10 oraz NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt: II OSK 285/05). Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę rozumieć należy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie regulacji ustawy Prawo budowlane jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Tym samym nie może ono służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem (wyroki NSA z dnia: 27 lutego 2009 r. sygn. akt: II OSK 263/08, NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/10). Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Organy architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano. Postępowanie zainicjowane przez W W w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] , jest bezprzedmiotowe. Inwestycja została zrealizowana (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]). W przypadku gdy postępowanie prowadzone w przedmiocie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, organ przed którym się ono toczy winien je umorzyć w trybie art. 105 § 1 Kpa. Sprawa administracyjna uzyskuje przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do merytorycznego jej zakończenia w formie decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się niedopuszczalne. Kwestia zgodności realizacji inwestycji z projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami w omawianym przypadku powinna być przedmiotem oceny i kontroli organów nadzoru budowlanego. W W wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego w miejscowości [...] przy ul. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo oczywistego braku bezprzedmiotowości postępowania, 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 3) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z brakiem pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, niepełne uzasadnienie decyzji, 5) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 37 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowy przepis nie ma zastosowania do stanu faktycznego sprawy w drodze analogii. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi ponownie wywodził, że Starosta [...] w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], a następnie udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy. W dniu [...] stycznia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozbudowa budynku została rozpoczęta i zakończona na podstawie decyzji ostatecznej, a także rozpoczęto użytkowanie ww. budynku na mocy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero potem doszło do stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji wycofaniu jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy nie można zastosować art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Nie doszło bowiem do naruszenia tego przepisu. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego odnosi się do możliwości rozpoczęcia albo wznowienia budowy po stwierdzeniu nieważności albo uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiąc, że w takim przypadku konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej powoduje, że organ administracji staje co do zasady przed koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji. W przypadku pozwolenia na budowę wydanie nowej decyzji skutkuje tym, że decyzja staje się podstawą doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z przepisami. NSA w wyroku z dnia 9 marca 2010 r., sygn. II OSK 1680/08, odniósł się do sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę po zrealizowaniu robót budowlanych. Wskazał na konieczność wydania w takiej sytuacji nowego pozwolenia na budowę, zauważając, że postępowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej nie będzie bezprzedmiotowe. Na konieczność prowadzenia przez starostę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Wr 95/13. Starosta [...] nie miał podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ naruszył też art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że była uprzednio wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Został naruszony art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z brakiem pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej związanym z dowolnością w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na rozbudowę oraz pozwolenia na użytkowanie ww. części budynku, nie jest wynikiem uchybienia po stronie inwestora, a konsekwencją nieprawidłowości w działaniu organów administracji publicznej. Organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga nie jest zasadna. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane, a inwestycja zrealizowana. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż stanowisko to wynika z istoty postępowania w przedmiocie pozwolenie na budowę (wyroki NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK187/10 oraz NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt: II OSK 285/05). Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę rozumieć należy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych przepisów wynika, że decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Decyzja organu architektoniczno-budowlanego w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem (wyroki NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt: II OSK 263/08, NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/10). Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Ograny architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano. Słusznie w przedmiotowej sprawie uznano, że postępowanie zainicjowane przez W W w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego, jest bezprzedmiotowe. Inwestycja ta została bowiem zrealizowana (co wynikało choćby z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]). Podkreślenia również wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 285/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., VII SA/Wa 2082/15 oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzania nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie, wskazał - "Usunięcie z obrotu prawnego np. na skutek uchylenia pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego." W związku z powyższym postępowanie, to toczyć się może tylko przed organami nadzoru budowlanego, co wynika wprost z brzmienia ww. przepisu. Wbrew twierdzeniom skargi sprawa, miała charakter oczywisty - nie wymagała szczególnych ustaleń faktycznych ani zabiegów interpretacyjnych - tym samym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 , art. 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organy w uzasadnieniach decyzji wskazały przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, które znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.