III OSK 1255/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2091/18 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2091/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dalej jako "Szef ABW", z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez J.K. służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dalej jako "ABW", w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] października 2008 r. Jak wynika z akt sprawy, po wyroku WSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1566/14 (którym Sąd ten uchylił postanowienie Szefa ABW z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] czerwca 2012 r.), Szef ABW postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby m.in. w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] października 2008 r. w ABW w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego z 28 czerwca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef ABW zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie z 16 czerwca 2015 r. Skarżący wniósł na powyższe postanowienie skargę do WSA. Wyrokiem z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1922/15, WSA uchylił postanowienie Szefa ABW z [...] września 2015 r. w części w jakiej utrzymało w mocy postanowienie z 16 czerwca 2015 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w ABW w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od [...] kwietnia do [...] października 2008 r. Następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Szefa ABW od powyższego wyroku WSA, wyrokiem z 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2385/16 Naczelny Sąd Administracyjny, dalej jako "NSA", uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA stwierdził, że WSA nie wyjaśnił, w czym upatruje naruszenia przez organ § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, Dz.U. z 2005 r., poz. 734), dalej jako "rozporządzenie" oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", wobec czego Sąd ten naruszył art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a". Dalej NSA wskazał, że WSA prawidłowo wywiódł, że prawo funkcjonariusza do podwyższenia emerytury nie wynika z zajmowanego stanowiska, czy umiejscowienia funkcjonariusza w strukturze organizacyjnej ABW, lecz od konkretnych czynności wykonywanych w danym roku służby. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak, dlaczego uznał, że Szef ABW w związku z wnioskiem skarżącego o wydanie zaświadczenia, nie poczynił stosownych ustaleń co do dat i wymiaru czynności wykonywanych przez funkcjonariusza w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Z akt sprawy wynika bowiem, że J.K. w okresie od [...] kwietnia do [...] października 2008 r., zajmując stanowisko [...], nie wykonywał czynności o jakich mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. We wskazanym okresie przyuczał się do nowych zadań i warunków pełnienia służby, rozliczał z poprzednią jednostką niezakończone sprawy i wykonywał czynności pomocnicze. Dlatego też NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, WSA na podstawie całości akt sprawy dokona oceny czynności podjętych przez organ w celu ustalenia, czy skarżący w okresie od [...] kwietnia do [...] października 2008 r. wykonywał zadania służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a w ramach tej oceny wypowie się, czy materiał dowodowy zgromadzony przez organ jest kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że stosując się do zaleceń NSA dokonał analizy akt sprawy i ustalił, że w spornym okresie (od kwietnia do października 2008 r.) skarżący nie pełnił służby w warunkach szczególnych. Jednakże spór w rozpatrywanej dotyczy sposobu liczenia okresu służby z punktu widzenia spełnienia wymagań dających prawo do podwyższonej emerytury, określonych w § 4 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ nie dokonał oceny spełnienia tych warunków przez skarżącego w rocznym okresie pełnienia służby, liczonym od 1 grudnia 2007 r. do 31 listopada 2008 r. W ocenie WSA stanowisko organu zajęte w kwestionowanym zaświadczeniu nie jest prawidłowe. Powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, WSA wyjaśnił, że w jego ocenie podstawą faktyczną ustalenia tych warunków jest rok służby, tj. kolejne 365 dni począwszy od dnia podjęcia służby. Także przepis § 4 Rozporządzenia stanowi o "każdym roku służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu". W ocenie WSA na gruncie tych przepisów nie jest zatem dopuszczalne ocenianie warunków uzasadniających podwyższenie emerytury w innych granicach czasowych np. w ramach miesięcy. Oznacza to, że organ wydający zaświadczenie na podstawie § 4 rozporządzenia powinien wypowiedzieć się w kwestii spełnienia przez funkcjonariusza warunków uprawniających do podwyższonej emerytury w określonym kolejnym roku służby, nawet jeżeli zdarzenia uzasadniające podwyższenie emerytury występowały w tym roku pełnienia służby nieregularnie, np. jedynie w początkowym albo końcowym okresie ocenianego roku służby. Zdaniem WSA nie ma racji organ, który wydając zaświadczenie o niespełnianiu przez skarżącego wymagań uprawniających do podwyższonej emerytury powołuje się na § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r., tj. przepis o charakterze czysto wykonawczym, procesowym (a więc taki, który nie może być interpretowany niezgodnie ze wspomnianym przepisem ustawy i § 4 rozporządzenia). Wobec powyższego zarzuty skarżącego odnoszące się do sposobu liczenia okresu służby, WSA uznał za uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef ABW, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej organ zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyszedł poza granice rozpoznawania sprawy i dokonał wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia, wykraczającej poza wskazania NSA i ocenę prawną zawarte w wyroku z dnia 5 października 2018 r. w sprawie I OSK 2385/16, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie dokonał spójnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie sformułował również jasnych wskazań co do dalszego postępowania, a wręcz zawarł w uzasadnieniu twierdzenia sprzeczne ze sobą, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia, a tym bardziej jego prawidłowe wykonanie przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 4 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 5, art. 38 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015 r. poz. 900, ze zm.), dalej jako "ustawa emerytalna" oraz § 14 ust. 1 pkt 3 i § 20 i § 25 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. poz. 2404, ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie trybu postępowania", poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla celów wydawania zaświadczeń przez "rok służby" należy rozumieć wyłącznie kolejne 365 dni począwszy od dnia podjęcia służby; 2) § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten determinuje interpretację określenia "rok służby" wyłącznie jako okres rocznej służby funkcjonariusza. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi poprzez jej oddalenie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zwrot poniesionych kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Szef ABW wskazał, że WSA wykroczył poza ramy określone w art. 190 p.p.s.a., bowiem nie poprzestał na wykonaniu wytycznych NSA i dokonał wykraczającej poza wskazania NSA wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia. Co istotne w jego ocenie ww. wykładnia została przez WSA dokonana z pominięciem pozostałych przepisów ustawy emerytalnej, to jest: art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 5, art. 38, czy też § 14 ust. 1 pkt 3, § 20 oraz § 25 ust. 1-6 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania oraz wydawanych wcześniej w sprawie wyroków WSA i NSA w analogicznych sprawach dot. funkcjonariuszy mundurowych, w tym w szczególności wobec funkcjonariuszy ABW. Ponadto organ wskazał, że NSA nie kwestionował sposobu wydawania przez organ zaświadczeń na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w tym wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie wskazywania okresów służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury lub postanowienia odmawiającego wydania takiego zaświadczenia, tym samym należy przyjąć, że powyższa kwestia, jako prawidłowa, została prawomocnie w tej sprawie rozstrzygnięta. Dodatkowo w ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok WSA w swoim uzasadnieniu nie zawiera jednoznacznych wskazań, które umożliwiłyby jego prawidłowe wykonanie przez organ, a wręcz można stwierdzić, iż owo uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony WSA przesądza bowiem, iż skarżący w spornym okresie nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, co wskazywałoby zatem na trafność rozstrzygnięcia Szefa ABW odmawiającego wydania zaświadczenia za ten okres, z drugiej zaś strony WSA uchyla to postanowienie, bez konkretnych wskazań dla organu w zakresie jego wykonania. Szef ABW podniósł, że wydając zaświadczenie o okresach służby dla celów emerytalnych, organ jako okres rozliczeniowy przyjmuje rok kalendarzowy służby danego funkcjonariusza oceniając, czy w tym okresie funkcjonariusz realizował czynności rodzajowo określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia, jednakże brak jest jednego spójnego określenia definiującego pojęcie "rok służby". Skoro zaś nie jest możliwe zastosowanie wykładni literalnej, to należy odnieść się do wykładni systemowej i celowościowej § 4 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Szefa ABW okresy roku służby mogą być obliczane właśnie z uwzględnieniem granicy czasowej w postaci miesiąca. Ustawodawca taką możliwość przewidział w art. 15 ust. 5 ustawy emerytalnej. Organ zwrócił też uwagę na stanowisko doktryny, która wskazuje, że art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej powinien być odczytywany w ten sposób, że jeżeli służba pełniona jest w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza, przelicznik 0,5 % stosuje się do każdego rozpoczętego miesiąca danej służby. Na poparcie stanowiska skarżący kasacyjnie organ zwrócił też uwagę na wykładnię historyczną stosowania art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy emerytalnej. W ocenie Szefa ABW wydając zaświadczenie organ nie może potwierdzać faktów, które nie istnieją lub nie może tak kreować rzeczywistości, by takie zaświadczenie wydać. W przedmiotowej sprawie, stwierdziwszy, że w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] października 2008 r., skarżący nie wykonywał czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, nie mógł wystawić mu wnioskowanego zaświadczenia. Natomiast przyjęcie proponowanej przez WSA w zaskarżonym wyroku wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której wydając zaświadczenie za łączny okres służby w 2008 r., organ naruszyłby przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń określone w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz wynikającą z nich praktykę organu, która dotychczas nie była kwestionowana przez sądy administracyjne w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. Wskazać należy, że w powołanym wyroku z 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2385/16 NSA niczego nie przesądził. Uznał bowiem, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest na tyle wadliwe, że wyrok wymyka się spod kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu tym wskazano, że: "brak jest uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji odnośnie tego w czym upatruje naruszenie § 4 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r.". Powyższe nie oznacza, że NSA dokonał wiążącej wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym ponownie rozpoznając sprawę i dokonując wykładni tego przepisu WSA nie mógł wykroczyć poza wskazania NSA i ocenę prawną zawarte w powołanym wyroku. Chybiony jest także zarzut drugi naruszenia prawa procesowego, podnoszący brak spójnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklone sprzeczności i niewyjaśnienie sprawy nie zostały dostatecznie przekonująco wykazane. Wbrew twierdzeniu kasatora Sąd I instancji wyjaśnił istotę sprawy i przedstawił argumentację prawną na poparcie swojego stanowiska. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Chybione okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie wykładni pojęcia: "rok służby" dla celów wydania zaświadczenia. Powoływany § 4 pkt 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, stanowił, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast według art. 15 ust. 5 ustawy przy ustalaniu prawa do emerytury i obliczaniu jej wysokości okresy, o których mowa w ust. 1 i 2, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W art. 38 ustawy zawarto upoważnienie do wydania rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych w zakresie: (1) trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy oraz uprawnionych członków ich rodzin, wskazując elementy wniosku o ustalenie prawa do zaopatrzenia, dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia oraz sposób i terminy wypłaty świadczeń; (2) podmiotów uprawnionych do wypłaty zasiłku pogrzebowego i tryb jego refundacji; (3) wzoru i trybu wydawania legitymacji emeryta-rencisty policyjnego, uwzględniając organ uprawniony do wydawania, wymiany i dokonywania wpisów, w tym wpisu o niezdolności do samodzielnej egzystencji, oraz przypadki wymiany legitymacji. W paragrafie 25 rozporządzenia wydanego na podstawie powołanego upoważnienia wskazano reguły sumowania okresów podobnych. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że podstawą faktyczną ustalenia warunków jest rok służby, liczony jako kolejne 365 dni począwszy od dnia podjęcia służby. W § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. jest mowa o każdym roku służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przepisy ustawy ani rozporządzenia nie dają jednoznacznych wskazówek odnośnie sposobu liczenia roku, o którym mowa w powołanym przepisie. Racjonalne jest stanowisko Sądu I instancji, według którego rok należy liczyć od daty nawiązania stosunku służby. Przyjęcie koncepcji roku kalendarzowego oznaczałoby, że powołanej regulacji nie podlegałby okresy do 31 grudnia danego roku kalendarzowego, jeśli nawiązanie stosunku służby następowało w trakcie danego roku. Nie jest również trafna argumentacja organu według której przelicznik 0,5 % stosuje się do każdego rozpoczętego miesiąca. Przede wszystkim taka wykładnia jest sprzeczna z literalnym brzmieniem powołanego przepisu. Jeśli zamiarem prawodawcy byłaby intencja przyjęcia miesiąca jako jednostki czasu prawnie istotnej w okresie rozliczeniowym, to zapewne tak by uczynił. Wskazuje na to art. 15 ust. 3 ustawy określający podwyższenie podstawy wymiaru o 0,5 % za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie. Zatem z art. 15 ustawy wynikają różne jednostki czasu, które należy uwzględniać przy podwyższeniu podstawy wymiaru emerytury. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że organ wydający zaświadczenie na podstawie § 4 powołanego rozporządzenia, powinien wypowiedzieć się o spełnianiu przez funkcjonariusza warunków uprawniających do podwyższonej emerytury w określonym kolejnym roku służby, nawet jeżeli zdarzenia uzasadniające podwyższenie emerytury występowały w tym roku pełnienia służby nieregularnie, np. jedynie w początkowym albo końcowym okresie ocenianego roku służby. Zgodzić się należy również z Sądem I instancji, że o sposobie wykładni roku służby nie mogą też przesądzać przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r., bowiem zgodnie, z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 38 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i tytułem tego rozporządzenia, jest to akt w sprawie trybu postępowania w takich sprawach, o charakterze procesowym, a więc nie może być interpretowany niezgodnie ze wspomnianym przepisem ustawy i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Przyjmując wskazany powyżej sposób interpretacji roku służby organ powinien stwierdzić, czy funkcjonariusz spełniał wymagania uzasadniające podwyższenie emerytury. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.