II OSK 1681/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 883/18 w sprawie ze skargi I. G. oraz C. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 883/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. G. i C. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku pawilonu usługowego na działce nr ewid. [...] (obecnie stanowiącej działkę nr ewid. [...]) przy ul. [...] w O., w zakresie określonego w tej decyzji terminu użytkowania pawilonu usługowego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. G., zaskarżając go w całości. Na podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła mające istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: – art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 162 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "terminu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego", a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że z upływem określonego w decyzji terminu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego sama decyzja traci byt prawny ponieważ wygasa. Tymczasem decyzja wygasa w sytuacji, gdy staje się bezprzedmiotowa, a trudno uznać, że decyzja jest bezprzedmiotowa tylko i wyłącznie dlatego, że swoim zakresem nie obejmuje dalszego okresu, – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie skargi i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, w której w sposób całkowicie nieuprawniony przyjęto, w konsekwencji błędnej wykładni, że pomimo że z procedury administracyjnej wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, to wniosek o zmianę terminu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego złożony po upływie tego terminu jest spóźniony. Tymczasem data wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje bez wpływu na możliwość stosowania art. 155 k.p.a.; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, w której przyjęto, że pomimo wadliwej podstawy rozstrzygnięcia, orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymano w mocy. Tymczasem organ drugiej instancji, dostrzegając wadliwość przyjętej podstawy orzeczenia, powinien uchylić je i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (na innej podstawie) nie zaś orzekać co do istoty, bowiem takie rozstrzygnięcie w istocie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czego WSA w Lublinie nie dostrzegł. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z [...] lipca 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że działania prawne skarżącej kasacyjnie miały na celu doprowadzenie do sytuacji, w której decyzja pozostająca w obiegu prawnym obejmie swoim zakresem czasookres, którego w dacie jej wydania nie obejmowała. W ocenie skarżącej kasacyjnie, decyzja ta nie wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana, ale dalej pozostaje w obiegu prawnym. Wygasa jedynie podstawa materialnoprawna do korzystania z uprawnienia przysługującego stronie na mocy tej decyzji. Skutkiem upływu terminu, na jaki decyzja została wydana, jest jedynie sytuacja materialnoprawna strony, w której decyzja ta przestaje określać już sytuację prawną jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Cel, dla którego została decyzja wydana, został w sposób obiektywny osiągnięty. W dalszym okresie cel ten nie może "być kontynuowany" z uwagi na brak materialnoprawny, jakim jest ograniczenie w czasie zakresu decyzji. Wobec tego, przeszkodą w dokonaniu zmiany decyzji w zakresie określonego w niej terminu użytkowania pawilonu usługowego nie może być fakt, że termin ten upłynął na dzień przed złożeniem przez skarżących wniosku o jego zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie braku możliwości wzruszenia decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego (budowa pawilonu na czas określony w decyzji) w trybie art. 155 k.p.a. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 36 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, w decyzji o pozwoleniu na budowę, może nałożyć na inwestora dodatkowe obowiązki, jeśli wymaga tego dana sprawa. W niniejszej sprawie, jak wynika z decyzji z [...] grudnia 1996 r. o pozwoleniu na budowę, organ określił, że przedmiotowy budynek można użytkować do [...] lipca 2007 r., a następnie podlega on rozbiórce. Z samej istoty takiego budynku, tj. obiektu tymczasowego, wynika, że może on być posadowiony jedynie na określony czas. Tymczasowy charakter obiektu budowlanego uniemożliwia uwzględnienie wniosku o przedłużenie określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania takiego obiektu na czas nieoznaczony, ponieważ prowadziłoby to do ingerencji w merytoryczną treść decyzji o pozwoleniu na budowę, zmieniając rodzaj obiektu budowlanego objętego decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2640/14, LEX nr 2117164). Z kolei zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji – czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, LEX nr 746810 czy wyrok tego Sądu z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, LEX nr 320845). Trybu z art. 155 k.p.a. nie można więc traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej, trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2724/21, LEX nr 3330971). Bez wątpienia też art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12, LEX nr 1376778). Natomiast zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2468/14, LEX nr 2106668). W niniejszej sprawie skarżący, w piśmie z [...] listopada 2014 r., wnieśli o zmianę decyzji z [...] grudnia 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku pawilonu usługowego, w zakresie określonego w niej terminu użytkowania pawilonu, wyznaczonego do [...] lipca 2007 r., z warunkiem rozbiórki do [...] sierpnia 2007 r. Jak wynika z prostego zestawienia ww. dat, wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. został złożony już po upływie terminu na użytkowanie budynku. Wobec tego rację ma Sąd wojewódzki, że skoro w decyzji o pozwoleniu na budowę został określony termin, to po jego upływie decyzja wygasła (zaktualizował się natomiast obowiązek rozbiórki budynku) i nie jest możliwa jej zmiana na podstawie art. 155 k.p.a. Jak bowiem wskazano wcześniej, w takim przypadku decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresatów – nie przyznaje im uprawnienia czy nie nakłada obowiązku. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym "data wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje bez wpływu na możliwość stosowania art. 155 k.p.a." – o możliwości jego zastosowania lub nie, jak w tej sprawie, przesądza sytuacja prawna ukształtowana decyzją o pozwoleniu na budowę, w tym określony w niej termin użytkowania, nie sam fakt złożenia wniosku na podstawie ww. przepisu. Nie można też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję na błędnej podstawie prawnej, co zostało następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy. Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji, podstawę jej wydania stanowił art. 155 k.p.a. i w tym trybie zostało przeprowadzonej poprzedzające jej wydanie postępowanie. Na marginesie podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie nieprawidłowo wiąże skutek wygaśnięcia decyzji, wydanej na podstawie art. 36 Prawa budowlanego, z przesłanką wygaśnięcia decyzji z art. 162 k.p.a. W tym pierwszym przypadku, decyzja wygasa z uwagi np. na wskazany w niej termin (strona nie może korzystać z określonego w niej uprawnienia czy obowiązku), w tym drugim – stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest uwarunkowane m.in. ustaleniem, że decyzja stała się bezprzedmiotowa. Jest to odrębna od uregulowanej w art. 155 k.p.a. instytucja, która również stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] marca 2022 r.