II GSK 2724/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 379/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie wysokości opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 379/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: skarżąca, Spółka, Płatnik) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: organ, SKO) z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie wysokości opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Sądu prawidłowe było stanowisko SKO, które rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Inowrocławia z [...] listopada 2020 r. uznało, że decyzja ta jest zgodna z prawem, gdyż nie jest dopuszczalna zmiana przez Prezydenta Miasta Wrocławia w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a. decyzji Zarządu Powiatu Inowrocławskiego z [...] września 2013 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej i ustalającej opłatę w części dotyczącej opłaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Sp. z o.o. w Inowrocławiu, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Spółka zarzuciła wyrokowi, opierając się na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. a także art. 7a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji, b) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zmiany decyzji, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Skarżąca Spółka zrzekła się rozprawy oraz wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, skarżąca zażądała rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który przewiduje, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych zasad postępowania kasacyjnego, w pierwszej kolejności NSA rozpoznał zarzut najdalej idący, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt b petitum skargi kasacyjnej). Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044; z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. W skardze kasacyjnej zarzucono, że do naruszenia tego przepisu doszło z powodu braku uzasadnienia co do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Skarżąca Spółka naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. upatruje przede wszystkim w nieustaleniu bądź niewyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy. Powołuje się m.in. na orzecznictwo dot. wadliwych wskazań co do sposobu dalszego postępowania, co narusza art. 153 p.p.s.a. oraz zarzuca naruszenie prawdy obiektywnej, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do tak ważnych kwestii jak nakaz stosowania w omawianej kategorii spraw art. 7a § 1 k.p.a. oraz oceny zarzutów naruszenia art. 155 k.p.a. w zakresie konieczności uwzględnienia w toku postępowania zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu strony, które sąd pierwszej instancji całkowicie zignorował (str. 15 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie przez NSA kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że WSA nie odniósł się odrębnie do każdego z zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (punkt b petitum skargi kasacyjnej), nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do tych zarzutów wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Nawet zaś wówczas, gdyby sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarżąca kasacyjnie Spółka w tej sprawie nie wykazała. Zarzut o braku dostatecznej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, nie jest zatem usprawiedliwiony. To, że Sąd I instancji tylko jednym zdaniem (s. 13 uzasadnienia wyroku) odniósł się do art. 7a § 1 k.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zawarł bowiem ocenę odnośnie do ustaleń faktycznych organu i stwierdził, że skarżąca w istocie nie kwestionowała, a jedynie odmiennie oceniała skutki prawne które mogą być wywodzone z faktu, że nastąpiła zmiana kategorii drogi publicznej, w pasie której położone są należące do skarżącej urządzenia infrastruktury technicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 153 p.p.s.a., mający charakter bezwzględnie obowiązujący, określa, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., należy łączyć ze sposobem wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę. Zostało ono wprowadzone, aby zapewnić efektywność kontroli sądowoadministracyjnej. Jego oddziaływaniem objęte są przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Treść art. 153 p.p.s.a. oznacza zatem, że warunkiem koniecznym postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanym wyroku sądu jest istnienie w danej sprawie takiego uprzednio wydanego wyroku. Tymczasem taki wyrok w ogóle nie został wydany w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżone orzeczenie WSA w Bydgoszczy jest pierwszym, które zostało wydane po kontroli zaskarżonej decyzji SKO w Bydgoszczy, a zatem art. 153 p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania przed Sądem pierwszej instancji i nie mógł wywrzeć skutku prawnego w postaci związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. W sytuacji oddalenia skargi na decyzję, której żaden sąd administracyjny wcześniej nie kontrolował, przepis ten nie ma zatem zastosowania. Nadto należy też wskazać, że Skarżąca kasacyjnie myli ustalenie prawdy obiektywnej, co dotyczy stanu faktycznego, z oceną prawą. Zarzuca bowiem naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wskazując na naruszenie prawdy obiektywnej, a jednocześnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych sprawy, przeciwnie – podkreśla, że stan faktyczny nie uległ zmianie tylko zmienił się stan prawny. Ten zarzut skargi kasacyjnej został więc w tym zakresie nieprawidłowo skonstruowany, przez co nie mógł być uwzględniony. Nie jest zasadny także podniesiony w punkcie a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., a także art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, i stosować go w taki sposób, jakby tworzył on kolejną instancję. Art. 155 k.p.a. nie upoważnia do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo, a więc w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, z uwzględnieniem normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2254/14). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Takie stanowisko prezentowane jest m.in.: w wyrokach NSA z: 27 września 2002 r., III SA 330/01; 24 maja 2005 r., OSK 1792/04; 5 stycznia 2011 r., II OSK 1996/09; 28 marca 2013 r., II OSK 2325/11; 2 czerwca 2016 r. I OSK 2254/14, CBOSA). Zmiana stanu prawnego skutkująca zmianą podstawy prawnej powoduje brak tożsamości przedmiotowej sprawy, a tym samym uniemożliwia zastosowanie art. 155 k.p.a. (m.in. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99; z 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99 i wiele innych). Nadto zauważyć należy, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie do decyzji niewadliwych, albo dotkniętych niekwalifikowanymi wadami, niedającymi jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lub do wznowienia postępowania (bo te wady podlegają naprawieniu w trybach nadzwyczajnych, któremu omawiany tryb nie służy). Z tego powodu, pomimo że wyraźnie tego w art. 155 k.p.a. nie wskazano, nie może ulegać wątpliwości zasadność podkreślanej w doktrynie zasady, że ten tryb może mieć zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych. Zgodnie z wynikającą z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności i legalności, powtórzoną następnie w art. 6 k.p.a., administracja działa na podstawie i w granicach prawa. Stosowanie przez administrację prawa nie może zatem prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. A do takich rozstrzygnięć doprowadziłoby stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych. Skoro w tym trybie nadzwyczajnym dopuszczalne jest dokonywanie zmiany decyzji niewadliwej (zgodnej z prawem), to gdyby była ona decyzją związaną, a więc jedyną możliwą do wydania zgodną z prawem, to zastosowanie do takiej decyzji trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a. i dokonanie zmiany tej decyzji związanej, doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem. To zaś jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Z tego właśnie powodu przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy rozpoznając sprawę organ administracji publicznej mógł podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia, a więc wydawał decyzję uznaniową. Zastosowanie bowiem w takim przypadku trybu zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest zgodne z prawem, bo możliwe jest dokonanie zmiany rozstrzygnięcia na inne, również zgodne z prawem, a więc możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Z tego powodu w orzecznictwie podkreśla się, że "Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. m.in. wyroki NSA: z 9.08.2013 r., II OSK 756/12, LEX nr 1376778; z 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233; z 1 marca 1996 r., III SA 362/95; z 18 stycznia 2022 r., II OSK 377/19 i wiele innych). W rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, która uniemożliwia zastosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a. Na skutek bowiem zmiany kategorii drogi publicznej z gminnej na powiatową doszło do zmiany stanu prawnego. Zarząd Powiatu Inowrocławskiego wydając decyzję z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty, rozstrzygając w decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, uwzględniał stawki opłaty obowiązujące w dacie orzekania dla drogi powiatowej, tj. na podstawie uchwały nr VI/48/2011 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie Powiatu Inowrocławskiego 9Dz.Urz.Woj. Kuj-Pom Nr 124, poz. 1060), obowiązującej w dniu wydawania tej decyzji. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną, która nastąpiła po wydaniu tej decyzji, w konsekwencji doprowadziła również do zmiany zarządcy drogi. Zarządcą drogi obecnie gminnej a nie powiatowej, stał się Prezydent Miasta Inowrocławia i to on jest obecnie organem wyposażonym w kompetencję administracyjną do podjęcia decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego i ustalenia opłat z tego tytułu, natomiast Zarząd Powiatu Inowrocławskiego tę kompetencję utracił. Podstawę prawną dla Prezydenta Miasta Inowrocławia do rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości tej opłaty stanowić może obecnie właściwa uchwała Rady Miasta Inowrocławia ustalająca wysokość tych stawek, obowiązująca w dniu wydawania decyzji. Taka sprawa administracyjna byłaby zatem inną sprawą administracyjną niż ta, która została rozstrzygnięcia decyzją Zarządu Powiatu Inowrocławskiego z [...] września 2013r. Inny byłby organ właściwy do jej rozstrzygnięcia i inne byłyby podstawy prawne do rozstrzygnięcia tej sprawy. Ustalenie opłaty dla innej kategorii drogi (mającej innego zarządcę drogi i inne stawki opłat), stanowi inną sprawę. Rozstrzygnięcie, którego oczekiwała strona skarżąca, nosiłoby wszystkie cechy właściwe dla decyzji wydawanych w innym, nowym, zwykłym postępowaniu. Zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie innych stawek opłat z powodu zmiany podstawy prawnej do nakładania opłaty i przez inny organ, prowadzi do ukształtowania praw lub obowiązków w nowej sprawie administracyjnej. Trybu z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie jest nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06). Z powodu braku tożsamości sprawy, nie jest zatem możliwe zastosowanie w takim przypadku art. 155 k.p.a., gdyż zmiany decyzji w tym trybie nadzwyczajnym może dokonać ten organ, który wydał decyzję (w tej sprawie: Zarząd Powiatu Inowrocławskiego, a nie Prezydent Miasta Inowrocławia) i tylko w tej samej sprawie, tj. w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w sprawach podobnych do tej sprawy, w których przyjęto możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. pomimo zmiany stanu prawnego i pomimo że ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego nosi cechy związania (wyroki NSA: z 27 lipca 2021 r. II GSK 184/21; II GSK 183/21; II GSK 182/21; II GSK 181/21; II GSK 180/21; II GSK 377/21; II GSK 185/21; II GSK 179/21; II GSK 178/21; II GSK 177/21; II GSK 124/21; II GSK 123/21; II GSK 57/21; II GSK 55/21; z 25 sierpnia 2021 II GSK 257/21; z 28 października 2021 r., II GSK 1596/21; II GSK 1588/21; II GSK 1575/21; II GSK 1475/21; II GSK 1474/21; II GSK 1473/21; II GSK 1472/21; z 9 listopada 2021 r. II GSK 2094/21; II GSK 2085/21; z 25 stycznia 2022 r., II GSK 2681/21). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że doszło do zmiany stanu prawnego, która spowodowała brak tożsamości sprawy. Nie zmienia tej okoliczności argument dotyczący "pochodnego" charakteru opłaty w stosunku do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej okoliczności. Pierwotna decyzja zawierała rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej polegające na zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i ustaleniu opłaty z tego tytułu. Oczywiście opłata ma charakter wtórny, gdyby bowiem nie doszło do udzielenia zezwolenia – nie byłoby potrzeby ustalania wysokości opłaty. Z tego jednak faktu nie można wywodzić, że ustalenie opłaty jest mniej ważną częścią decyzji, a może nawet w ogóle nie jest władczym rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji, skoro możliwe jest dokonanie zmiany tej opłaty wraz ze zmianą stanu prawnego. W ten sposób część decyzji, będąca przecież władczym rozstrzygnięciem, traciłaby cechę trwałości w czasie, naruszając zasadę pewności prawa. Nie można zasadnie twierdzić, że zmiana prawa polegająca na całkowitej zmianie podstawy prawnej stanowiącej podstawę dla jednego z dwóch istotnych elementów rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, polegająca na tym, że utraciła moc obowiązującą w tej sprawie uchwała, która stanowiła podstawę prawną decyzji, a w to miejsce obowiązuje zupełnie inna uchwała innej rady gminy i przewidująca inną treść, "nie wpływa w żadnym stopniu, ani też zakresie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną" (wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., II GSK 181/21). Nie mamy tu do czynienia z zachowaniem ciągłości regulacji prawnej koniecznej dla ustalenia tożsamości sprawy, która mogłaby wynikać z unormowań zawartych w przepisach przechodnich i końcowych nowych aktów prawnych (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2254/14, OSP 2018/9; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 637; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSA i WSA 2010/1/4; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020, art. 155, pkt 17 i 19). Sama relacja, jaka zachodzi pomiędzy zezwoleniem a opłatą nie zmienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego i że teraz to ten nowy stan prawny miałby być podstawą kształtowania na nowo stosunku prawnego dotyczącego przedmiotowo istotnego elementu sprawy administracyjnej tj. wysokości opłaty. Jest to więc inny, nowy stosunek prawny, a nie ten sam co poprzednio. Wymaga to zatem wydania nowej decyzji, gdyż nie jest możliwe zastosowanie art. 155 k.p.a. Nie może też budzić żadnych wątpliwości, że ustalenie wysokości opłaty ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Nie można podzielić poglądu, że skoro samo zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest uznaniowe, to pośrednio ustalenie opłaty również, gdyż "stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (...) która jest oparta na konstrukcji uznania" (por. m.in. wyrok z 27.07.2021 r., II GSK 181/21). To że rozstrzygnięcie o opłacie "nie może istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia", nie oznacza, że przez to także staje się uznaniowe. Takie rozumowanie prowadzi bowiem do naruszenia nadrzędnej zasady działania administracji tj. zasady praworządności. Nawet bowiem jeżeli, przy pomocy tego rodzaju wnioskowań prawniczych, doprowadzimy do konkluzji, że "suma tych rozstrzygnięć (...)" powoduje, że mamy do czynienia z "decyzją opartą na konstrukcji uznania administracyjnego", nie zmienia to w żaden sposób tego, że skoro organowi w przepisach stanowiących podstawę pierwotnej decyzji nie pozostawiono możliwości wyboru wysokości opłaty, to nie była to decyzja uznaniowa, a więc nie można by jej było zmienić na podstawie art. 155 k.p.a. nie naruszając prawa, gdyż wobec braku pola manewru pozostawionego przez prawodawcę organowi, każda późniejsza zmiana przez organ wysokości opłaty oznaczałaby opłatę niezgodną z prawem. Skoro zatem decyzja Zarządu Powiatu Inowrocławskiego z [...] września 2013 r. w części dotyczącej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego była decyzją związaną, to zastosowanie do tej części decyzji przepisu art. 155 k.p.a było niedopuszczalne. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. jest fundamentem, na którym oparto postępowanie administracyjne. Służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie pewności prawa, ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i prawa oraz bezpieczeństwa prawego, co jest niezbędne dla zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych. Trwałość decyzji nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, ale wyjątki od niej w postaci tzw. trybów nadzwyczajnych, są ściśle reglamentowane ustawą. W k.p.a. wprost wskazano, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Nie można tych wyjątków rozstrzygać drogą interpretacji niemającej podstaw w ustawie i prowadzącej do zamienienia wyjątku w zasadę czyli trybów nadzwyczajnych w zwykły tok instancji. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., prawidłowy jest bowiem pogląd Sądu I instancji, że art. 155 k.p.a. nie mógł być w tej sprawie zastosowany, gdyż doszło do zmiany stanu prawnego i w konsekwencji do powstania nowej sprawy administracyjnej. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. (pkt a petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten przewiduje, że "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.". Prowadzone w tej sprawie postępowanie nie mieści się w zakresie przedmiotowym tego przepisu, gdyż nie zostało wszczęte z urzędu w celu nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów wynikowych tj. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zasadna była bowiem ocena przez Sąd I instancji, że zgodna z prawem była zaskarżona decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Inowrocławia odmawiającą zmiany na podstawie art. 155 k.p.a decyzji Zarządu Powiatu Inowrocławskiego. Wobec powyższego, ponieważ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.