I OSK 2520/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 276/18 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. (I SA/Wa 276/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1629 ze zm.) oddalił skargę Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda P. decyzją z [...] lipca 1993 r. na podstawie art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...] stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili: E. K., J. S., M. K., K. N., B. B., M. G. i A. Z. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2017 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 1993 r., a w następstwie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z [...] lipca 1993 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnokrajowe (państwowe). Tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Jak wynika z akt sprawy Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] maja 1961 r., orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...] stanowiącej własność A. P., które zostało utrzymane w mocy przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1962 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r, utrzymaną w mocy decyzją z [...] sierpnia 2015 r., stwierdził nieważność ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] maja 1961 r. Wskazane rozstrzygnięcia zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3041/15, oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2255/16 oddalił skargę kasacyjną. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tzn. następuje przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu. Powyższa okoliczność prowadzi do wniosku, że Państwo nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości na 27 maja 1990 r. Fakt ten oznacza, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody P. z [...] lipca 1993 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem rozdysponowano prawem do nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa. Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa uniemożliwiające stwierdzenie nieważności. Przyjął też, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczący niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, nie stanowi przeszkody dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podzielił ustalenia i ocenę prawną organu. Wskazał na charakter i przedmiot postępowania nadzorczego, a następnie, odwołując się do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. wyjaśnił, że z jego treści jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlegało wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Kontrolowana zatem w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona jest zatem kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Sąd wyjaśnił, że wyeliminowanie decyzji wywłaszczeniowych zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznany został za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości nastąpiło przywrócenie stanu prawnego, istniejącego przed ich wydaniem tak jakby wywłaszczenie nigdy nie nastąpiło (restitutio in integrum), a więc stanu, w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnym właścicielom (oraz ich następcom prawnym). Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że w dacie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie. Z tych względów decyzja rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również, zdaniem Sądu, określona w art. 156 § 2 k.p.a negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności co do stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). W innych orzeczeniach z kolei prezentowany był pogląd, że ze względu na zakresowy charakter wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, orzeczenie Trybunału nie prowadzi do zmiany normatywnej treści ww. przepisu, a w szczególności jego derogacji i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Ten właśnie pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 kpa negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby w konkretnej sprawie administracyjnej zostać spełniony zarówno w sytuacji upływu 10, jak i 20, czy też innej dowolnej liczbie lat, od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby sprzeczny z zasadą pewności prawa. Przy czym należy podnieść, że Trybunał nie przesądził w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Omawiany wyrok nie powoduje zatem zmiany normatywnej, w tym znaczeniu, że nie skutkuje derogacją przepisu z systemu prawnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżące Miasto P. wskazało na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. i art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia komunalizacyjnego tj. decyzji z [...] lipca 1993 r. podczas gdy brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości przez gminę Miasto P., a także z uwagi na okoliczność, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP. 2) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie tj. uznanie iż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne podczas gdy od wydania decyzji komunalizacyjnej upłynął okres 26 lat, decyzja ta w okresie jej obowiązywania wywołała określone skutki prawne, nadto art. 156 § 2 w zakresie w jakim pozwala stwierdzić nieważność decyzji, która doprowadziła do nabycia prawa własności bez żadnych ograniczeń czasowych narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP, 3) art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie w jakim uniemożliwia gminie Miasto P. realizację zadań własnych tj. prawidłowej gospodarki nieruchomościami oraz gminnym zasobem nieruchomości. W oparciu o tak określone podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i "orzeczenie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1993 r.", ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zażądał także zwrotu kosztów postępowania i wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu podstaw skarżący odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. Zwrócił uwagę, że decyzja pozostawała w obrocie przez 26 lat i w tym czasie wywołała określone skutki. Wskazał, że nieruchomość znajduje się w zasobie mieszkaniowym gminy, znajdują się w niej lokale, które są wynajmowane, a najemcy dokonali na nie nakładów oraz że Gmina w ramach zadań własnych dokonała zagospodarowania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – E. K., J. S., M. K., K. N., B. B., M. G. i A. Z.wnieśli o jej oddalenie. Uczestnicy zażądali także zasądzenia na ich rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania strony skarżącej przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do pierwszego z jej zarzutów, to należy zauważyć, że pomimo wskazania w nim na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz przepisów m. in. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a. "przez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności (...) podczas gdy brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości przez gminę" to stwierdzenia tego nie rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie podjęto jakiejkolwiek próby wykazania, że wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc decyzji wywłaszczeniowych na mocy których Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości nie skutkowało wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażącego naruszenia prawa w stosunku do kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji komunalizacyjnej. Sytuacja ta zasadniczo zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z analizy tego zagadnienia. Argumentacja i wywody Sądu pierwszej instancji nie zostały bowiem w tym zakresie podważone. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że strona skarżąca w istocie zakwestionowała wyłącznie możliwość wydania rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o przepisy art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., uznając, że organ powinien był zastosować rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. stwierdzające wydanie jej z naruszeniem prawa i wskazaniem przyczyn z powodu których nie można było stwierdzić nieważności, którymi to przyczynami w okolicznościach sprawy powinny być, jak twierdzi strona skarżąca, zarówno nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołała decyzja komunalizacja, jak i upływ czasu od chwili jej wydania, czyli okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Stanowiska tego nie można jednak podzielić. Jeżeli chodzi o nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w powołanym przepisie to doktryna i orzecznictwo definiuje je w następujący sposób: "Wskazanie w przepisie na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji (dobrowolnym lub przymusowym), jak również obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. W analizie treści przepisu wobec tego nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy prawa obowiązującego i to pod odpowiednim kątem (...)." (por. B. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA, Komentarz, 7, wyd. Warszawa 2005, Art. 1 156, Nb 19). Również w uchwale dotyczącej wzniesienia obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę obarczonej wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Co więcej w uchwale tej Sąd ten wyjaśnił również, że "[d]la oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności.(...). W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub też nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja, chociaż obarczona ciężkimi wadami istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności." (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). W świetle powyższych utrwalonych od kilkudziesięciu lat poglądów na temat pojęcia "nieodwracalności skutków prawnych" wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności takie jak: pozostawanie nieruchomości w gminnym zasobie mieszkaniowym, fakt jej zagospodarowania, wynajęcia lokali osobom trzecim, czy dokonania przez najemców nakładów na nieruchomość, w ogóle nie mogą być rozpatrywane w kategoriach skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że jedynym skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej jest przeniesienie własności nieruchomości z jednego podmiotu publicznego - Skarbu Państwa na drugi podmiot publicznoprawny – gminę. Jeżeli chodzi o przesłankę upływu czasu jako ograniczenia w stwierdzeniu nieważności decyzji to w podstawach skargi kasacyjnej wskazano na niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, a w jej uzasadnieniu wskazano na słuszność wyroku TK z 12 maja 2015 r. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie twierdziły, że przepis ten nie narusza ustawy zasadniczej, czy też, że wyrok TK nie jest prawidłowy. Problemem w sprawie nie była zatem sama konstytucyjność przepisu. Ta została bowiem wiążąco przesądzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Problemem było jedynie jak odnieść powyższy wyrok do okoliczności rozpoznawanej sprawy w której stwierdzenie nieważności decyzji następuje po 24 latach od chwili jej wydania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę trudność w stosowaniu powołanego wyroku, nie polega na tym, że jest to wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wielokrotnie sądy administracyjne w swoich orzeczeniach uwzględniały i nakazywały organom kierowanie się treścią podobnych co do charakteru orzeczeń Trybunału (por. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dostępne w Bazie Orzeczeń Lex). Każdy wyrok Trybunału, także ten o pominięciu prawodawczym, wymusza na sądach i organach konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych. Zauważyć jednak należy, że orzekając o sprzeczności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał podkreślił przy tym, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych (pkt 10.7. uzasadnienia wyroku). Nie kwestionując zatem co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to z kolei prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym m.in. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. I na tym właśnie polega trudność, a także pewne niebezpieczeństwo w stosowaniu wyroku Trybunału. Stąd w orzecznictwie przyjmuje się, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. W orzecznictwie zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma to być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). I wprawdzie w orzecznictwie wyrażono również pogląd, że "(z)aniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP" (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17) to jednak w ocenie NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego nie przemawiają za zastosowaniem wskazanego orzeczenia TK. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazywał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2566/15; 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2632/15; 15 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 884/17). Podobnie, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, orzeczenie to nie powinno znaleźć zastosowania w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości, której własność – jak wykazano w stanie faktycznym sprawy – Skarb Państwa uzyskał wadliwie. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym. Przede wszystkim trudno się do niego odnieść, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu tego nie rozwinięto. Wskazano jedynie, że wyrok Sądu narusza powołane przepisy, albowiem uniemożliwia skarżącemu realizację zadań własnych tj. prawidłowej gospodarki nieruchomościami oraz gminnym zasobem nieruchomości. Wyjaśnić zatem należy, że powołane przepisy nie uniemożliwiały organowi stwierdzenia nieważności na podstawie której gmina nabyła własność. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. Wniosek uczestników postępowania o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podlegał rozpoznaniu, albowiem przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ogóle nie umożliwiają ich przyznania uczestnikowi postępowania poza przypadkiem, gdy uczestnik ten wnosi skargę kasacyjną (por. art. 203 i 204 P.p.s.a.). W takiej sytuacji zastosowanie ma zasada przewidziana w art. 199 P.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W braku regulacji szczególnej koszty związane ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną, ponoszą we własnym zakresie uczestnicy postępowania sądowego.