II OSK 1843/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1259/18 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1259/18 oddalił skargę J. G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] o ustaleniu na wniosek K. D. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole, na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]". Sąd I instancji wskazał w szczególności, że ze względu na sposób realizacji inwestycji, nie było konieczności przeprowadzania przez organ dokładnych obliczeń parametrów architektonicznych obiektów znajdujących się na działkach sąsiadujących, jak np. szerokość elewacji frontowej. Skoro bowiem zamiarem wnioskodawcy jest wyłącznie dokonanie modyfikacji sposobu użytkowania istniejącego obiektu, bez jakiejkolwiek ingerencji w formę architektoniczną budynku, to wymóg dobrego sąsiedztwa został spełniony poprzez wykazanie istnienia w sąsiedztwie (teren objęty obszarem analizy) obiektu o tej samej funkcji, co planowana przez inwestora. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) poprzez dokonanie ustaleń istotnych dla przedmiotu sprawy w oparciu o błędnie ustalony przez organ I oraz II instancji w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny w zakresie szerokości frontu działki, to jest w oparciu o mapę sporządzoną w nieprawidłowej skali (tj. w skali 1:500, lecz oznaczonej w skali 1:1000), a w konsekwencji ustalenie, że szerokość frontu działki wynosi 32 m, gdy tymczasem szerokość frontu działki wynosi ok. 17 m, co doprowadziło do niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego niezbędnego do ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp), b) art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo tego, że czynność ta została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych i niedostrzeżeniu wad procesowych postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowości sporządzenia mapy stanowiącej załącznik do ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem. 3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zasadniczo przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 23 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 412/12, 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1896/17, 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1539/19). Z tych wszystkich względów zawarty w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 Ppsa poprzez dokonanie ustaleń istotnych dla przedmiotu sprawy w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny okazał się niezasadny. 3.5. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa związanego z nieprawidłowym ustaleniem, że szerokość frontu działki wynosi 32 m, gdy tymczasem szerokość frontu działki wynosi ok. 17 m, co miało doprowadzić do niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego, stwierdzić należy, iż nie mógł on stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Błędne ustalenie szerokości, frontu terenu, który oczywiście nie ma 32 m, nie miało bowiem żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. 3.6. Podkreślić bowiem należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, to czy granice obszaru analizowanego zostałaby wyznaczone w odległości 50 m, a nie 96 m, nie miało znaczenia dla ustalenia zasady kontynuacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Bezsprzecznie w obszarze analizowanym i to na działkach bezpośrednio sąsiadujących występuje tak zabudowa mieszkaniowa jak i usługowa, co zostało wykazane w analizie. Przy tym w pojęciu kontynuacji funkcji mieszkaniowej w sposób oczywisty mieszczą się nie tylko budynki mieszkalne, ale także towarzysząca funkcjonalnie infrastruktura. Jak wskazuje się w teorii urbanistyki, osiedle mieszkaniowe to "strukturalna jednostka mieszkaniowa obejmująca zgrupowanie budynków mieszkalnych oraz związanych z nią funkcji obiektów usługowych i terenów zieleni, tworząca całość pod względem terytorialnym i kompozycji przestrzennej. Osiedle mieszkaniowe jest wyposażone w usługi podstawowe (szkoła, przedszkole, żłobek, ogródek jordanowski oraz inne) w zasięgu dojścia pieszego" (J. M. Chmielewski, Teoria urbanistyki w projektowaniu i planowaniu miast. Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2001). W ramach zabudowy mieszkaniowej kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp będzie więc nie tylko realizacja kolejnych budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów i urządzeń technicznych tworzących infrastrukturę zapewniającą odpowiednie warunki dla życia mieszkańców (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1318/17). Nie jest bowiem tak, że przedszkole może być zbudowane wyłącznie jako kontynuacja funkcji innego przedszkola, byłoby to zresztą głęboko nieracjonalne z perspektywy ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie planowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole, bez jakiejkolwiek ingerencji w formę architektoniczną budynku, w sposób oczywisty wypełnia zasadę kontynuacji funkcji i przyjęcie obszaru analizowanego w wielkości większej niż minimalna nie miało żadnego wpływu na legalność decyzji. 3.7. W związku z powyższym również zarzut naruszenia art. 151 Ppsa jest nieusprawiedliwiony. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. 3.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.