II OSK 3653/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.K.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 882/18 w sprawie ze skargi A. S.K.A. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2018 r. znak DOA.7110.23.2017.JMB.LWT w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., VII SA/Wa 882/18, oddalił skargę A. S.K.A. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 30 stycznia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. Starosta Chojnicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. F. oraz B. R. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną. Pismem z dnia 25 lutego 2016 r. A. S.K.A. z siedzibą w G. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia 8 grudnia 2016 r. Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, szczegółowo odnosząc się do podniesionych przez Spółkę podstaw nieważności. Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki od powyższej decyzji, uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie. Skargę na powyższą decyzję A. S.K.A. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z przysługującego jej prawa własności dwóch lokali znajdujących się w budynkach wybudowanych na nieruchomości nr ewid. [...] i [...], przy czym w istocie chodzi o lokal użytkowy sąsiadujący przez ścianę z budynkiem wznoszonym na nieruchomości inwestycyjnej nr ewid. [...], objęty sporną decyzją. Sąd podzielił argumentację organu, że w zakresie oddziaływania obiektu na nieruchomość wspólną uprawnienia strony przysługują w tym przypadku wspólnocie mieszkaniowej, reprezentowanej przez ustanowiony i wpisany do księgi wieczystej zarząd, zaś jej członkowi o tyle, o ile wykaże swój indywidualny interes prawny, związany z lokalem, do którego przysługuje mu prawo własności bądź inne prawo rzeczowe. Uznając, że skarżąca nie wykazała naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego, Sąd podał, iż sam fakt sąsiadowania z nieruchomością inwestycyjną przez ścianę, a w zasadzie przez dwie ściany, bowiem tak budynek w którym znajduje się lokal Skarżącej, jak i budynek, w którym znajduje się lokal Spółki są odrębnymi i niezależnymi od siebie obiektami budowlanymi (nie mają części wspólnych - wspólnych ścian), nie nadaje Spółce przymiotu strony w postępowaniu budowlanym. WSA stwierdził, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza z faktu poszukiwania przez organ przepisów prawnych, które uzasadniałyby tezę, że skarżącej przysługuje interes prawny wynikający z faktu własności wskazanych lokali, wynika coś odmiennego. Organ wyraźnie rozdziela kwestie związane z oddziaływaniem obiektu budowlanego na nieruchomość wspólną, od jego oddziaływania na konkretne lokale skarżącej (poszukując podstawy prawnej nadającej w tym przypadku Spółce interes prawny). Okoliczność, iż na tym tle dochodzi do odmiennych niż skarżąca wniosków, w myśl których nie przysługuje jej interes prawny, bowiem brak jest przepisu prawa, który by go statuował, nie może świadczyć, iż organ wadliwie rozumie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.). W opinii Sądu, GINB słusznie uznał, że właściciel konkretnego lokalu może, niezależnie od wspólnoty mieszkaniowej, którą współtworzy zostać uznany za stronę postępowania budowlanego, jeżeli wykaże, iż z uwagi na parametry inwestycji i położenie jego lokalu może się on znajdować w jej obszarze oddziaływania i przez to naruszony zostać może jego konkretny i indywidualny interes prawny, np. jego lokal będzie nadmiernie zacieniony przez inwestycję, bądź narażony na inne określone prawem oddziaływania. Spółka nie wykazała jednak w sposób konkretny i weryfikowalny przesłanki interesu prawnego, a organ z urzędu jej także nie ustalił - nie stwierdził przepisu warunków technicznych, który mógłby uzasadniać przekonanie, iż lokal Skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji o jakim mowa w art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., ani także innego przepisu obowiązującego prawa, który byłby źródłem takiego interesu prawnego. Zdaniem WSA, interesu prawnego Spółka nie może wywodzić z sąsiadowania inwestycji z budynkiem skarżącej, czy z nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa przypuszczeń strony o potencjalnych immisjach hałasowych. W ocenie Sądu, nośnikiem interesu prawnego Spółki nie są też powoływane przez nią § 11 ust. 2 pkt 2 i 5 oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd stwierdził, iż podnoszone przez skarżącą kwestie związane z niezapewnieniem udziału w postępowaniu budowlanym wspólnocie mieszkaniowej, nie mogą zostać ocenione w niniejszym postępowania. Ewentualne naruszenie prawa wspólnoty mieszkaniowej do udziału w postępowaniu budowlanym mogło być przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Starosty. Podstawy wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. WSA zaznaczył, iż jeżeli Spółka uznaje, że decyzja Starosty dotknięta jest wadą nieważności, to interes prawny w uruchomieniu postępowania we wskazanym trybie nadzwyczajnym posiadać może wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Spółka powinna zatem, o ile uznaje za niezbędne konieczność wszczęcia postępowania nieważnościowego i wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jako członek tej wspólnoty skłonić jej władze do stosownej inicjatywy w tym względzie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. S.K.A. z siedzibą w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2018.2107 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.) polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.; 2. błędną wykładnię art. 28 ust. 2 p.b. polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że stroną postępowania mogła być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodzić się należy z Sądem I instancji i organami, że skarżącej kasacyjnie Spółce nie przysługiwał przymiot strony, bowiem nie wykazała ona, by w przedmiotowej sprawie miała indywidualny interes, różnicujący ją w tym zakresie od wspólnoty mieszkaniowej. Podobna problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym podkreślano, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy o własności lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (np. wyroki NSA z 4.07.2013r., II OSK 583/12, LEX nr 1483452; z 20.04.2021r., II OSK 2371/20, LEX nr 3190429; z 23.06.2020r., II OSK 3613/19, LEX nr 3056258; z 20.12.2017r., II OSK 719/16, LEX nr 2465207; z 16.09.2016t., II OSK 3101/14, LEX nr 2167553). W niniejszej sprawie – jak słusznie podkreślał to zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy – strona skarżąca nie wykazała swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego, który byłby różny od interesu prawnego całej wspólnoty mieszkaniowej. Nie są więc zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., jak również art. 28 ust. 2 p.b., bowiem wykładnia tego przepisu dokonana przez WSA i GINB była prawidłowa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.