I OSK 1542/19

Dnia 18 maja 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2149/18 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [.]. września 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2149/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [.] września 2018 r. w przedmiocie odmowy przekazania prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [.]. września 2018 r., nr [..], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej K., utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [.]. października 2017 r., nr [..] odmawiającą przekazania na rzecz Gminy Miejskiej K. prawa własności 1/4 części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K.przy ul. L., oznaczonej jako działka nr [.] o powierzchni 0,0711 ha, objętej księgą wieczystą nr .[.]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta K. pismem z dnia 17 lutego 2017 r. wystąpił do Wojewody M. o przeniesienie na rzecz Gminy Miejskiej K. prawa własności udziału 1/4 części przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Wojewoda M.powołaną decyzją z dnia [.]. października 2017 r. odmówił przekazania na rzecz Gminy Miejskiej K. prawa własności 1/4 części przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina Miejska K. wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. Organ podkreślił, że z wniosku Gminy Miejskiej K. oraz zgromadzonych dokumentów wynika, że w księdze wieczystej nr [.].0 ujawniona jest działka nr [.]., stanowiąca własność Skarbu Państwa w 1/4 części oraz Gminy Miejskiej K. w 3/4 części. Udział w rozmiarze 1/4 części nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. służył wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej (Wojewódzka Dyrekcja Dróg Publicznych) i sądów ([..]). W budynku posadowionym na nieruchomości mieści się obecnie Urząd Stanu Cywilnego. W rozpatrywanym wniosku jako podstawę prawną do przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Miejskiej K. wnioskodawca wskazał przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji podkreślił, że w jego ocenie zadania wymienione w art. 5 ust. 4 powołanej ustawy są zadaniami własnymi gminy, których katalog został określony w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 994). Natomiast zarówno uzasadnienie wniosku, jak również załączona do niego dokumentacja wskazują, że Gmina Miejska K. aktualnie nie wykorzystuje tego mienia i nie realizuje na nieruchomości objętej wnioskiem zadań własnych wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nieruchomość wykorzystywana jest w całości na realizację zadań Urzędu Stanu Cywilnego, zaś zadania wykonywane przez ten Urząd są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Kwestie związane z racjonalnością gospodarowania tą nieruchomością mają charakter wtórny i pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [.]. września 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych określenie "związane z realizacją jej zadań" dotyczy tylko zadań własnych gminy, czy także zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Zadania gminy zostały określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i są to zadania własne. Ustęp 3 tego artykułu stanowi, że przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Zgodnie natomiast z treścią art. 8 ust. 3 i 4 omawianej ustawy gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa w ust. 1, 2 i 2a. Szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych, o których mowa w ust. 3, określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia. Ani z przywołanych przepisów, ani innych regulacji zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wynika, że wykonywanie zadań zleconych wiąże się z koniecznością przekazania gminie nieruchomości (mienia) na własność. Przywołany art. 8 ust. 3 i 4 wymaga jedynie, aby administracja rządowa zapewniła gminie środki finansowe na realizowanie zadań zleconych. W tej sytuacji Sąd uznał, że art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on ustawowych zadań własnych realizowanych przez gminę, nie zaś zadań jej zleconych, będących zadaniami z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo Sąd przypomniał, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją konstytutywną, mającą charakter uznaniowy, co znaczy, że sam fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie. Ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona. Fakt, że w ocenie skarżącej Gminy przekazanie jej udziału w spornej nieruchomości świadczyłoby o racjonalności gospodarowania tą nieruchomością, samo przez się nie może mieć decydującego znaczenia dla pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy o przekazanie mienia na podstawie art. 5 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Miejska K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego, jak art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędną wykładnię i uznanie, że zadania określone cytowanym przepisem dotyczą wyłącznie zadań własnych gminy 2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – takich przepisów prawa procesowego, jak art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że choć Sąd uznał, że z ustawy o samorządzie gminnym nie wynika konieczność przekazania gminie mienia na własność w związku z realizacją zadań zleconych, to w ustawie tej jest mowa zarówno o zadaniach własnych (art. 7 i inne), jak i zadaniach zleconych gminie (art. 8 i inne). Należy zatem przyjąć, że racjonalny ustawodawca celowo użył w art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych określenia "jej zadań", rozumiejąc pod tym pojęciem zarówno zadania własne gminy, jak i zadania jej zlecone. Art. 5 ust. 4 tej ustawy odwołuje się do zadań gminy, a nie zadań własnych, co miało stworzyć możliwość przekazania mienia gminie nie tylko wówczas, gdy byłoby ono związane z realizacją jej zadań własnych, ale także zleconych. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia postępowania w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż jest to zarzut najdalej idący, a wykładnia przepisu prawa materialnego przesądza o zakresie postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Kasator zarzucił sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezasadne przyjęcie, że zadania określone cytowanym przepisem oznaczają zadania własne gminy. W ocenie autora skargi kasacyjnej racjonalny ustawodawca w art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające użył określenia "jej zadania" rozumiejąc pod tym pojęciem, zarówno zadania własne gminy, jak i zadania jej zlecone. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Restytucja samorządu terytorialnego wymagała wyposażenia gmin w bazę majątkową niezbędną do wykonywania powierzonych im zadań oraz dla urealnienia przyznanego im szerokiego zakresu samodzielności. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, dalej u.s.g. oraz powołana ustawa – Przepisy wprowadzające wprowadziły pojęcie mienia komunalnego. Nabycie takiego mienia może następować w różny sposób określony w art. 44 u.s.g., w tym w trybie przewidzianym przepisami ustawy – Przepisy wprowadzające. Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. dopuszcza dwa sposoby przejścia mienia na gminę: 1) z mocy prawa (na podstawie art. 5 ust.1 i ust. 2 ustawy) oraz 2) z mocy przekazania na podstawie decyzji komunalizacyjnej (art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy). Decyzje wydane na podstawie art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy miały charakter deklaratoryjny, gdyż własność określonych składników przeszła obligatoryjnie na gminy ex lege (mocą woli ustawodawcy) z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 4 ma zaś charakter fakultatywny, konstytutywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż decyzja w tym zakresie pozostawiona została woli organu administracyjnego, pod warunkiem ziszczenia się przesłanek materialnoprawnych uzasadniających przekazanie mienia. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wystąpienia wszystkich warunków umożliwiających komunalizację spornego mienia. Nie jest on zaś związany z kontrolą decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego, która pojawiłaby się dopiero w przypadku spełniania wszystkich przesłanek pozytywnych z art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające. Z art. 5 ust. 4 tej ustawy wynika, iż gminie na jej wniosek może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (pierwsza przesłanka), inne, niż należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 (druga przesłanka), jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań (trzecia przesłanka). Okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań (jest to tzw. ocena administracyjna stanu faktycznego), jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie (uznanie administracyjne) zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92, niepubl.). Wykładnia językowa art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy prowadzi do wniosku, iż przedmiotem komunalizacji może być takie mienie będące własnością Skarbu Państwa, które jest związane z realizacją zadań gminy, gdyż przekazywane mienie ma być związane i służyć realizacji jej zadań przez wzmocnienie jej zdolności administracyjnych. Ustawodawca w omawianym przepisie posłużył się zaimkiem dzierżawczym "jej" w odniesieniu do zadań gminy. Na gruncie semantyki "jej" wskazuje, iż chodzi o coś co jest w posiadaniu, względnie jest własnością podmiotu do którego odnosi się użyty zaimek. W przypadku zadań i kompetencji trudno jest mówić o tym, iż podmiot lub organ, który je wykonuje, jest ich właścicielem lub posiadaczem. Jest to następstwem zastosowania do instytucji właściwych prawu publicznemu (tj. zadań i kompetencji) pojęć z zakresu prawa prywatnego z ich zakresem znaczeniowym wynikającym z tego prawa (tj. własności). W odniesieniu do podmiotów publicznych i organów można mówić jedynie o przydzieleniu im określonych zadań lub kompetencji mocą norm zadaniowych lub norm kompetencyjnych. Wszystkie bowiem zadania i kompetencje sprawowane są w interesie zbiorowym i mają per saldo charakter zadań państwa. Stąd też wykładnia językowo-semantyczna sformułowania "jej zadań" musi uwzględniać te odmienność determinowane specyfiką prawa publicznego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 zd. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Z kolei art. 8 ust. 1 u.s.g. stanowi, że ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Abstrahując w tym miejscu o wyróżniania innych kategorii zadań, które może wykonywać gmina oraz ich teoretycznych klasyfikacji, wskazać należy, iż ustawodawca dokonał podstawowej dystynkcji zadań wykonywanych przez gminę na zadania własne oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Przymiotnik "własne" wskazuje, że chodzi o zadania, które są zadaniami trwale przypisanymi gminie, które w przypadku zmiany koncepcji rozlokowania zadań publicznych w strukturze administracyjnej nie mogą jej być zabrane, gdyż są "jej zadaniami", tj. zadaniami własnymi gminy, w przeciwieństwie do zadań z zakresu administracji rządowej, które w razie zmiany okoliczności mogą być powierzone innym podmiotom lub organom aparatu administracyjnego, stosowanie do decyzji ustawodawcy. Oznacza to, iż użyty w art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające zwrot - "jej zadania" - rozumieć należy w ten sposób, iż chodzi o mienie państwowe, które jest związane z realizacją zadań własnych gminy. Wykładnia ta wynika literalnie z tekstu tego przepisu. Potwierdzenia wykładni językowo-semantycznej art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające znajdujemy w wykładni systemowo-strukturalnej i celowościowej wszystkich przepisów art. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające, dokonanej przy uwzględnieniu przepisów Rozdziału 2. Zakres działania i zadania gminy u.s.g. Sens tych przepisów sprowadza się do sukcesji zadań państwowych (tj. nowego rozlokowania zadań) wykonywanych przez likwidowane w 1990 r. podstawowe jednostki administracji państwowej (tj. rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego i podmioty – przedsiębiorstwa państwowe, zakłady i inne, dla których te organy pełnią funkcję struktur macierzystych, tj. założycielską lub nadrzędną) wraz z mieniem państwowym należącym do tych podmiotów, służącym i koniecznym do realizacji tych zadań. W tych przypadkach, tj. przypadkach uregulowanych w art. 5 ust. 1-3 ustawy – Przepisy wprowadzające mienie przekazywane jest zawsze obligatoryjnie, a decyzje mają charakter deklaratoryjny (art. 5 ust. 1-2) lub konstytutywny (art. 5 ust. 3), lecz również obligatoryjny. Celem tych rozwiązań prawnych było przekazanie gminom zadań dotychczas realizowanych przez likwidowane struktury (rady narodowe i terenowe organy administracji rządowej) wraz z niezbędną do ich sprawowania bazą rzeczowo-organizacyjną pozostającą we władaniu struktur znoszonych. W założeniu ustawodawcy już tylko po tych transferach zadaniowo-kompetencyjnych i paralelnie towarzyszących im transferach majątkowych gmina powinna być uposażona w mienie w stopniu zapewniającym jej odpowiednie zdolności konieczne do wykonywania jej funkcji (głównie orzeczniczych i świadczeniowych). Gmina stała się bowiem sukcesorem w pełnym zakresie zadań i kompetencji, jak i mienia niezbędnego do ich wykonywania, a transfery te nie dokonały się z pokrzywdzeniem gmin, gdyż weszły one we własność wszystkich składników mienia, które posiadały struktury będące jej poprzednikami prawnymi w zakresie zadań i kompetencji. Stąd też nie może zaskakiwać, iż ustawodawca w art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające przyjął ograniczenia racjonalizujące zakres przekazywania mienia gminie w postaci li tylko możliwości przekazania mienia państwowego, które już nie jest niezbędne (bo to już zostało przekazane), co jest li tylko związane z realizacją jej zadań. Skoro więc na podstawie art. 5 ust. 1-3 ustawy – Przepisy wprowadzające gmina została wyposażona w niezbędne mienie, to brak jest argumentów celowościowych, aby wyposażać ją w sposób trwały w mienie państwowe dla realizacji przez nią zadań dla niej "obcych", to jest zadań z zakresu administracji rządowej. Argumenty pozajęzykowe wynikające z wykładni celowościowej tych przepisów wskazują na trafność powyższej wykładni językowo-semantycznej art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy. Pogląd ten jest reprezentowany od szeregu lat w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15.11.1995 r., sygn. I SA 1394/94, wyrok NSA z dnia 16.9.1991, sygn. I SA 802/91). Biorąc pod uwagę powyższe zarzut ten należało uznać za pozbawiony podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji w związku z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie znajduje uzasadnienia. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia przywołanej w zarzucie normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie. Ergo w skardze kasacyjnej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, iż nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, które sprowadzają się, bądź to do przywołania treści przepisu prawa lub jego interpretacji zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym go sporządzono, bądź to z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16.3.2005, GSK 402/04). Uchybienie tego rodzaju ma charakter istotny i czyni dany zarzut bezskutecznym. Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zarzut sformułowany został przez kasatora w sposób abstrakcyjny przez kompilacje części przepisu art. 7 k.p.a. z częścią przepisu art. 77 § 1 k.p.a., bez wskazania jaka część materiału dowodowego została rozpoznana niewyczerpująco i niedostatecznie i jakie działania nie zostały podjęte przez organ celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zarzut ten nie został w jakikolwiek sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie ograniczyło się tylko do rozwinięcia podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA), czy też samodzielnie poszukiwać podstaw faktyczny dla przywołanych podstaw prawnych w zarzucie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uznany za zasadny. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.