II SA/Łd 1008/18

Dnia 21 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 roku sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego na usamodzielnienie 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. P.-D., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy alei [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] odmówił D. S. świadczenia pieniężnego na usamodzielnienie. Pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r. D. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o "ponowne rozpatrzenie decyzji", w której postanowiono o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego na usamodzielnienie. Jednocześnie D. S. oświadczył, że nie złożył odwołania w terminie 14 dni, dlatego że długi czas chorował i nie był w stanie się tym zająć. Pismo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. potraktowało jako odwołanie od decyzji z dnia [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia i po jego rozpatrzeniu odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, podkreślając w uzasadnieniu, że warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Następnie odwołując się do treści art. 129 § 2 oraz art. 57 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", organ II instancji wskazał, że ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] została doręczona stronie w dniu 1 marca 2016 r., co potwierdza własnoręczny podpis D. S. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. decyzji znajdującym się w aktach sprawy. Przyjmując ten dzień, tj. 1 marca 2016 r., jako datę doręczenia D. S. decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] 14-dniowy termin do wniesienia odwołania zaczął biec od dnia 2 marca 2016 r. i upłynął w dniu 15 marca 2016 r. D. S. złożył osobiście w organie I instancji odwołanie od powyższej decyzji w dniu 1 sierpnia 2018 r. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że ustawowy termin do wniesienia odwołania nie został przez stronę dotrzymany. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że od negatywnych skutków uchybienia terminu zainteresowany może bronić się wyłącznie składając prośbę o przywrócenie terminu, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Następnie przywołując treść art. 58 oraz art. 59 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że D. S. nie dochował należytej staranności co do uprawdopodobnienia przyczyn uchybienia terminowi do złożenia odwołania. W ocenie organu II instancji zawarty we wniosku o przywrócenie terminu argument, iż był w tym czasie chory i nie był w stanie złożyć odwołania od decyzji w ustawowym terminie - nie uzasadnia braku winy w uchybieniu terminu po stronie zainteresowanego. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy można mówić wyłącznie wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Zdaniem organu odwoławczego trudno w tym przypadku wywodzić, iż miała miejsce przeszkoda nie do przezwyciężenia. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że D. S. nie załączył do wniosku dokumentów potwierdzających chorobę, która uniemożliwiła złożenie odwołania od przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy dodał przy tym, że przy uprawdopodobnieniu braku winy nie wystarczy stwierdzenie: "byłem chory", choroba ta musi bowiem pozostawać w bezpośrednim związku z terminem do złożenia odwołania. Musi ona uniemożliwiać dokonanie czynności procesowej, jaką jest złożenie odwołania w ustawowym terminie. Nadto organ II instancji podkreślił, że D. S. nie miał obowiązku osobistego stawiennictwa w organie I instancji celem złożenia odwołania. Odwołanie mogła dostarczyć inna dorosła osoba lub D. S. (albo inna osoba) mógł nadać odwołanie listem poleconym za pośrednictwem poczty w terminie od dnia 2 marca 2016 r. do 15 marca 2016 r. Zdaniem organu II instancji, nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest, że odwołanie strony zostało złożone po 2 latach, 4 miesiącach i 17 dniach po upływie terminu do zaskarżenia ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] W ocenie Kolegium analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w kontekście ww. przepisów pozwala na stwierdzenie, iż złożony przez D. S. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Uchybienie terminu ustawowego powoduje bezskuteczność czynności procesowej, jaką jest w tym przypadku wniesienie odwołania. Wraz z upływem terminu do złożenia odwołania decyzja staje się bowiem ostateczna. W dalszych motywach uzasadnienia decyzji organ II instancji wskazał, że przepisy postępowania administracyjnego przewidują, iż postanowienia wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. oraz w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 59 § 2 k.p.a. są ostateczne i służy na nie wyłącznie skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, skoro na oba te postanowienia służył ten sam środek zaskarżenia, mając na względzie ochronę procesowego interesu strony wynikającą z zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), wskazanym było w przypadku odmownego załatwienia prośby strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania załatwienie go przez organ odwoławczy jednym postanowieniem, z równoczesnym stwierdzeniem wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając na uwadze powyższe, wobec negatywnego wyniku dokonanych w postępowaniu wstępnym czynności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że wystąpił brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy i stwierdziło jak w sentencji decyzji. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł D. S., wskazując, iż powodem jej złożenia jest odmowa i nieprzyznanie mu świadczenia pieniężnego na usamodzielnienie się po opuszczeniu Domu Dziecka w A. w 2004 roku (7 lipca 2004 roku). Podniósł przy tym, iż od tylu lat ciągnie się jego sprawa o przyznanie świadczenia pieniężnego na usamodzielnienie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę i wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one pokryte w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania o decyzji Starosty [...] z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na usamodzielnienie. Punktem wyjścia przy ocenie prawidłowości zaskarżonego postanowienia było uprzednie ustalenie, czy skarżącemu została skutecznie doręczona decyzja z dnia [...], a w dalszej kolejności rozważenie, czy skarżący w sposób wystarczający wykazał, że stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. dołożył należytej staranności w dochowaniu terminu do wniesienia od niej odwołania, a przyczyna, która była powodem niezachowania terminu, była niezawiniona i obiektywnie nie do przezwyciężenia. Otwierając ten wątek rozważań na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Dokonana w powyższym kontekście analiza akt sprawy dowodzi, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] została doręczona skarżącemu w dniu 1 marca 2016 r. Fakt ten skarżący potwierdził własnoręcznym przepisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji, znajdującym się w aktach administracyjnych. Oznacza to, że przewidziany art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od powyższej decyzji zaczął biec od dnia 2 marca 2016 r. i upłynął w dniu 15 marca 2016 r. Tymczasem skarżący złożył odwołanie, jak podaje organ, dopiero w dniu 1 sierpnia 2018 r. (data faktycznego wpływu do organu: 3 sierpnia 2018 r.), a zatem niewątpliwie z przekroczeniem owego 14-dniowego terminu. Od negatywnych skutków uchybienia terminu, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, skarżący mógł się uchylić poprzez złożenie prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, po uprzednim uprawdopodobnieniu, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W świetle bowiem art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie zaś do treści art.58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.). Dodać przy tym należy, że w myśl art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Zgodnie zaś art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W odwołaniu od ww. decyzji z dnia [...] skarżący prośbę o przywrócenie terminu uzasadnił poprzez wskazanie, że nie złożył go w terminie, bowiem przez długi czas chorował i nie był w stanie się tym zająć. Przystępując do oceny tych wyjaśnień skarżącego w kontekście dołożenia należytej staranności w dochowaniu terminu do wniesienia od niej odwołania, przede wszystkim wyjaśnić należy, że instytucja prawna przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym (w tym wniesienia odwołania) została uregulowana w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jednocześnie analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym od łącznego spełnienia czterech przesłanek: 1) uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w niedochowaniu terminu; 2) wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu; 3) dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (musi to nastąpić w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu); 4) dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której był ustanowiony uchybiony termin. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że to zainteresowany powinien zadbać, aby powyższe warunki zostały spełnione oraz uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Wprawdzie uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie, to jednak uprawdopodobnienie winno prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie będące przyczyną uchybienia terminu rzeczywiście miało miejsce. Podzielić należy pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie, według którego chociaż uprawdopodobnienie jest wyjątkiem od reguły formalnego przeprowadzenia dowodu, działającym na korzyść strony powołującej się na określony fakt, to jednak nie oznacza to, że może ono w każdej sytuacji opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybieniu terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub nie narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11, wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 933/10 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 978/13, dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż skarżący, składając prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Podane przez skarżącego okoliczności wskazujące na długotrwającą chorobę, której skarżący nie był w stanie uprawdopodobnić choćby poprzez złożenie dokumentów potwierdzających czas jej trwania i wykazania związku z terminem do wniesienia przedmiotowego odwołania, nie uzasadniały uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Tym bardziej, iż od dnia doręczenia decyzji organu I instancji do wniesienia odwołania upłynął ponad dwuletni okres. Trudno przy tym uznać, że w sprawie wystąpiła przeszkoda trudna do przezwyciężenia. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że Kolegium trafnie uznało, iż powyższy wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Brak winy w uchybieniu terminu oceniany jest bowiem z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy oraz przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe w przypadku, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadnia niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw. Przy ocenie winy należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu dotrzymanie terminu. Takich czynności bez wątpienia skarżący nie podjął w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo przyjęło, że brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, odmawiając uprzednio przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzając uchybienie terminu do jego wniesienia. Sąd nie dopatrzył się przy tym uchybień prawnoprocesowych dotyczących zamieszczenia obu tych rozstrzygnięć w jednym postanowienia. Sąd w pełni w tym zakresie podziela bowiem pogląd NSA zawarty w powołanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 24 stycznia 2006 r., II OSK 50/05, dotyczący poprawności podjętego w tej formie rozstrzygnięcia (dostępny w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 i § 3 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714) – pkt 2 sentencji wyroku. rp